【汪江连】香港特区功能界别选举制度的价值功能分析

栏目:《原道》第27辑
发布时间:2016-04-29 16:33:31
标签:

 

 

香港特区功能界别选举制度的价值功能分析

作者:汪江连(中国计量学院法学院副教授,法学博士)

来源:《原道》第27辑,东方出版社,2016年3月出版

时间:孔子二五六七年岁次丙申三月廿三日辛巳

           耶稣2016年4月29日


 

内容提要:功能界别选举方式是香港特区所特有的选举模式,它具有独特的民主价值和政制功用。它实为多数民主的一种矫正机制,以法团主义为其政治哲学基础,符合现代多元主义、社群主义发展的趋势,在香港特区有效运行多年后、经改良后的功能界别选举制度可以实现多元的共识民主、各种团体或界别的均衡参与,它与直选代议制相结合,借以保障香港特区政制机制的有效运行。与此同时,该选举制度对香港特区的“行政主导制”有切实的保障力,即便是在未来“双普选”时代到来之时,作为香港《基本法》规范体系中的法构造,它依然有其存在的一定程度的合理性、正当性和有效性,在可见的一定历史时期内也将因其依然维系着香港特区的独特政制架构之运行,而不能轻言废止。

 

关键词:香港特区功能界别选举共识民主均衡参与行政主导

 

作为一种间接选举模式,香港特区的功能界别选举担负着独特的价值与功能。所谓功能界别选举,其核心关键词就是“功能”,是故,探讨该选举方式的功能就变得尤为紧要。而功能界别选举的功能,也就是它的意义、价值或者作用,它在香港地区的政治体制中扮演的角色。该选举模式,从香港1985年进行代议制改革那时起,学界对其看法就迥异不同、各执一极、殊难统合。

 

大多数学者认定它是非民主的选举方式,是精英政治,是国家主义的,是陈词滥调,是已然“死亡”的代议制模式,不值得学界再费笔墨,也不值得实践再行采用;也有不少学者持有异议,他们认为,功能界别选举制度有着直接选举所没有的功能,它起码可以对多数暴政有一定防范作用,它体现均衡参与,它是现代民主发展到一种极致的“纠错机制”。[1]总之,正反两派谁也说服不了谁。即便在香港地区,回归前后对功能界别的争议,也未有一刻停歇,尤其是2017/2020年香港行政长官和立法会是否引入普选的政改争论中,该选举模式何去何从,理论和实务界纷争不止、莫衷一是,其要旨在于要从根本上阐明它的价值功能,才能从深层次上为其去留提供有说服力的“硬解释”。笔者试图从如下三个方面对此问题展开论述,意图为解决上述困局提供镜鉴。

 

一、从大众/多数民主到共识民主:双重合法性的民意基础

 

(一)香港引入功能界别选举制度的目的

 

功能界别选举制度,毫无疑问是香港的一种特殊的甚至独有的制度安排,它明显带有“精心设计”的痕迹。在香港政治地位未确定前的港英占领时期(19世纪40年代到20世纪70年代),港英实行“专制政体”,对民意的吸纳方式就是通过委任制这种非民主、非选举的“行政吸纳政治”的方式让香港当地有影响力的各界名流以被咨询者的身份对香港的管治发挥一定作用,后期的立法行政两局出现若干非官守议员即是。[2]这种模式即使有民主的因子、也是浅表层的。

 

随着中英谈判、联合声明的签订,香港回归中国底定,港英当局开始考虑代议制之可能性,并借助民主化的方式“光荣撤退”,一则为保护英国在香港的利益,再则也为了在香港回归后发挥影响力,甚至也有为香港回归制造麻烦、为未来香港管治设置机关,为21世纪英国重返香港做一定的铺垫,港英当局迅速变幻管治的思路和方式。[3]功能界别选举是在这样的大背景下被引入到香港的。引入该选举模式的目的是替代委任制,好让一度为港英治理香港做出贡献的地区精英以及各类社会人士在未来的政治体制中占有一席之地,利益得到保障。说到底,港英当局认为,财经界和专业界的精英对维系香港的前途的信心和繁荣,关系重大,故而要对他们的代表权给予特殊保障。

 

具体做法是引入功能界别议席,让他们的代表能够进入到立法局和行政局中,发挥政治影响力。与委任制有所不同的是,这些界别的代表是通过选举方式产生的,或者主要通过选举方式产生的。所以,功能界别模式是选举模式的一种,应该是没有争议的。港英当局在刚刚引入该模式的时候,将功能进行组别划分,一类是与经济和社会有关的选民组别,另外一类是由专业人士组成的界别;前者由主要组织、社团和机构为基础,这些组织的成员自动成为组别选民,选举或者内部协商产生议席;后者以有关职业的专业团体和机构的成员为基础组成组别选民,一般采用一人一票选举的方式产生代表。

 

从这个角度看,所谓功能界别选举的模式,其本身是间接选举方式无疑,而各界别的议席产生方式则五花八门,有的是直接选举、有的是间接选举、有的是协商推举,甚至还有指定产生议席的方式。所以,要分析功能界别选举方式,一则要从整体性的角度分析,再则还要分析各界别内部的议席产生方式。由于这所有的议席产生方式中,包括了民主选举的方式,所以,功能界别选举属于一种民主选举的方式。然而,却易于被批评为“小圈子选举”“精英选举”,是与地域直接选举相对应的、甚至相对立的选举方式,这种选举方式每每被认为与现代民主选举的核心观念是冲突的,此种批评是有一定道理的。

 

(二)民主派对功能界别选举的非民主之批评

 

批评者认为,现代民主选举的理念主要是平等选举权,即民主选举要直接、普及、公开、平等、秘密投票等。其中,选举权平等是地区直选对功能选举批评最多的,认为它是服务于特权阶层的选举,普通选民在投票、提名或当选议员或政府官员时,不能享有同等的机会、无法表达同等的意愿。[4]这种不平等表现在如下几个方面:第一,功能界别选举无法覆盖更多的选民。第二,功能界别选民的每票票值高出分区直选选民的好多倍。第三,功能界别内的各个组别选民的代表权也未尽相同,通常团体界别代表权远高于个人界别的选民。第四,团体或者公司投票的界别,存在“一人控制多公司、一人拥有多个选举权”现象。[5]

 

上述批评归结到一点,就是认为功能界别选举不符合现代民主选举的基本要义,简单说就是选举要普及而平等,这一原则已经被纳入到《公民权利和政治权利国际公约(ICCPR)》(简称《公约》)之中,置于第25条,该条也被用于解释“普选”的核心要义。即便有人主张以经济、产业、社会功能或选民职业作为代表的基础,它是另类民主,却鲜有国家采用此一选举模式,主因是功能界别划分选民涉及到各行各业的变化,实难做到公平选举,从理念到操作皆不可行、故多数国家弃而不用。结合香港的实际情况,涉及到普选与国际公约关系的研究、普选与人权法案的研究,包括功能界别与普选、与国际公约、与人权法案的研究,成果较为丰沛、观点千差万别,笔者将另文探讨。[6]此处拟主要解决的问题是:功能界别选举模式与民主的关系。[7]

 

(三)香港特区功能界别选举制度与共识民主

 

在研究香港功能界别选举的民主性问题上,有两种进路:一种是寻找该选举模式与地区直选的共同性,试图证明它与现代经典民主的理论和观念是一致的;另外一种进路则认为,功能选举作为一种以法团主义为理论基础的职业代表制,有其独特的地位和价值,它甚至是现代民主弊端的矫正机制,有着直接选举、分区直选甚至普选无法替代的作用。上述进路归结起来可以用一种理论进路来解释,那就是与已经形成普遍影响力的现代代议制民主理论不同,功能界别选举是“另一种”民主理论的制度呈现,该理论就是共识民主理论。

 

1.大众民主与香港功能界别选举制度

 

现代代议制民主的经典理论可以归结为大众民主理论。所谓大众民主,说到底是一种全民民主、也就是多数民主。这种民主的核心要义就是“少数服从多数”,表现在选举上就是让尽量多的个体公民没有差别的拥有选举权,选举出一个国家或地区的代议机关,甚至最高行政领导人。多数民主的核心要义就是在人民主权理论指导下,多数人的意愿代表着多数人的利益,代议机关只有由多数人组成,才是正义的。通常,实现“多数决”的最佳方式公认为地域直接选举这种模式。英国的威斯敏斯特模式是典型的多数民主模式,学者利普哈特还对该模式进行了全面的分析。[8]大众民主的实践是随着选举权的逐步扩大和逐步公平而实现的,比如历史上,妇女、黑人,甚至不能缴纳一定税费的成年男性,是没有选举权的。当前,西方典型国家虽然对选举权也有所限制,但这种限制往往基于一种客观的合理性之理由,且一视同仁。多数民主意味着多数人统治、少数人通常只能当反对派。这样面临着一个问题,少数派如何在代议机关里有自己的代表权,于是,有人批评该模式是不民主的。此外,更为关键的是对于一个实行地域直选的国家或地区,其竞选文化要较为成熟,其政党政治就应该较为完善,民主化的进程与政党政治的进程应该是同步的,否则,选民由于缺乏一个多元化政治力量的引导、整合与“教化”,也许会陷入选举的非民主化、非法治化的“广场民主”或“大民主”之暴力陷阱。从而,最终导致多数民主沦为多数专政。

 

2.功能界别选举与共识民主

 

在对多数民主批判的基础上,共识民主理论应运而生。共识民主是由利普哈特经由结盟民主而提出,其核心观点是对多数的统治进行一个修正,即在人民主权原理下,各个人偏好有所不同时,应该由“尽可能多的人”来决策。与多数民主相同的是,他认为多数人的统治优于少数人的统治;但共识民主追求的是将多数的规模最大化、实质化,而非狭隘的“多数”人。在共识民主下,权力是由各种不同的群体共同分享的,各种规则的制定、各类机构的设置是为了使不同群体的人民能够更加广泛地参与政府,并就政府推行的政策达成普遍的一致,而不是像多数民主模式那样只追求多数甚至是微弱多数来决定政府的政策。这种模式在异质性的社会可以适用,在同质化高的社会也一样可以适用。共识民主强调妥协、包容、商谈,尽量多一些协商,任何决策要实现最大化的一致。[9]利普哈特认为,瑞士、比利时和欧盟不同程度上实现了共识民主的理念。

 

共识民主理论用以解释香港特区在引入代议制以后的民主制度安排,尤其是香港回归后的政治体制是颇为有说服力的。香港在回归前、引入代议制之前,其政治模式可以说是一种开明专制主义,在无需寻求香港人合法性认同的前提下,港英当局采取委任咨询制的方式吸纳香港的精英力量、固化其决策和行政的民意基础,这就是共识政治,它与对抗政治有所不同,强调尽可能的协商、“意见一致”。[10]在政治“无求于民间”的殖民化时期,港英当局主要是通过吸纳社会上的精英分子、挑选出“合作者”,借以便利于其治理统治,也便利于提供公共服务。当时,普通的香港人保持一定程度上的政治冷感,他们未必认同港英统治的合法性,但是,对其统治的效率和公平性,尤其是社会服务性却有一定程度的诉求。这一方面因为他们无可奈何的政治命运,另外一方面也因为在上世纪七十年代之前作为一个“移民城市”和逃亡者的栖息地,早期港人所追求的也无法是一份安稳的生活、家庭和工作,民主是一种奢侈品。港人基于政治冷漠的容忍政治,恰恰有利于政府更加开明,当然也有利于精英政治的发展。[11]

 

然而,当香港进入到回归过渡期时,共识政治也开始进入到新的阶段。英国有计划撤退时,一方面要培育香港人的民主价值观念,另外一方面要引入“有求于民间”的代议制,这自然会涉及到民主价值共识和“游戏规则”共识。早期香港人和港英当局在政治认同上的“互为不存在”(唐君毅语)随着上世纪60-70年代的“反殖民”运动有所动摇,港人的政治冷感略有改变,港英吸纳民间的民意精英步伐有所加快,在区议会、立法会和行政会有了间接代表民意的力量。1984年的代议制改革,1985年的立法会民选议席之引入,成为香港迈向民主化的转折点。这样,港英当局就面临多重困境,一方面要维系过渡期的统治,民主化进程不可太快;另一方面想保持回归后的潜在影响力,借以维护英国在香港的既得利益,于是希望让民主的幼芽能够长成大树、有独立“对抗”中方的话语权。

 

功能界别选举模式就是在这种背景下被引入的。它一方面成为委托咨询制的替代品,另一方面又能保障与港英合作良好的精英在立法行政两局有足够话语权,甚至制衡分区直选议员可能对港督工作的掣肘。港英当局也知道,该模式是一种过渡性的工具性安排,他们的终极目标依然是:“逐步建立一种政制,使其权力稳固地立根于香港,有充分权威代表港人的意见,同时更能直接向港人负责。”[12]港英当局之所以在香港回归底定的这个关口,忽然开始对政权的合法性、认受性问题重视起来,盖因为其目的之功能性。其实,作为一个殖民地香港的宗主国,它根本没有兴趣发展香港的民主,建立法治主要是为了便利于治理和统治,一个有序的法治的香港符合英国的国际战略,而一个民主的香港则符合回归后英国的政治需要。民主不是英国人的目的,英国人的目的是维护他们在香港的利益、在华的利益和维系在亚洲的国际影响力。功能界别选举模式也仅仅是英国在香港搞代议制改革的过渡性安排,进入后过渡期后,彭定康之“政改方案”就对功能界别选举方式进行了“外科手术式”的根本改革。循序渐进的推进香港的直接选举、普选民主才是港英撤退前的核心目标。

 

香港过渡期的共识政治是不稳定的,它时刻处于流变之中,其选举也基本上向大众民主的方向迈进,“结果的不确定性”之西方民主的核心特征在香港的选举中日趋明显。这不符合中方的预期、也不符合中英联合声明的原则。过速的民主化可能大大影响到香港《基本法》的制定,最终会导致港人产生一种错觉,回归后的香港在民主的政制安排上是一种与港英时期相比的倒退。[13]于是,必须以某个民主化的节点为立法的基础,然后从制度上规制和谋划香港的民主化进程,从而逆推出后过渡期内香港的民主改革之实践的步伐,并取得港英当局的配合。唯有如此,才能保障“一国两制”的实践,也才能保障回归后的香港“明天会更好”,这个历史的节点就是1990年香港《基本法》的制定。

 

1989年春夏之交前的中方、英方和港英当局合作较为密切。随着英国对中国的战略误判,变局骤起肘腋。然而,香港立法会1988年的选举已经结束,香港《基本法》的起草工作也接近尾声,在这两个前提下,1990年的《基本法》算是从制度上把功能界别选举方式固定了下来。1990年后的香港,1997年后的香港,在政制发展上完全是在不同的道路上前行的两架马车。过渡期内,功能界别选举制度的实践变迁如此迅速,以至于其共识政治的意蕴基本消解;其核心的承载就是那个还未生效的纸上的《基本法》;回归后的香港,几乎是从1991年的香港立法会出发实践其政制的展开,这其中的五六年香港在选举制度上的实践被冰封斩断,然后融化到近十几年的香港政制改革进程之中。我们甚至可以这样说,香港的民主化进程,港英当局从1992-1997年走的是一种“大跃进”版,1997后的香港特区则有计划的拉长了香港民主化的进程,或许两者并非道路之争、而是速度之争,撇开国家主权利益的考量,中英对香港的管治分歧,尤其是选举制度的改革上,可能“循序渐进”理解的不同才是核心分歧之一吧。

 

当然,尽管当初港英在代议制改革时秉持的是共识民主的理念,与中方所持理念基本相同。但在民主化道路的选择上,尤其是民主化进程的速度、方法、路径和机制选择上,中英有很大不同,其不同皆因立场、目标、理念和价值不同所致。站在中方的立场上,香港的民主化显然不是第一目标、或主要目标,它服务于更高的目标。香港的民主化既是目的、也是工具,甚至工具性的色彩更浓一些。作为一个工具,政治体制及其发展的功能是要确保“一国两制”方针的落实和其战略构想的实现。也就是说,香港的民主化只能配合和促进“一国两制”下香港各方面包括政治、社会、民生各领域的发展,有利于一个国家内香港与内地的融洽相处,特别是要有助于建立良好的中央与特区的关系。此外,这种民主化的政制安排还要为实现如下目标服务,如维护良好的中央与地方的关系、保持香港的繁荣和稳定,维持或强化香港在国家社会主义建设中的贡献,防止香港成为颠覆内地政府和社会主义体制的基地等等。[14]在这些价值目标指引下,香港特区的民主发展自然被设置了前提性要求,何种选举模式能更好的实现上述目标,又符合“一国两制”的承诺,能被香港人基本接受,就选择何种模式。民主是一种比较性的感觉,与委任制相比,选举团的选举更加民主;与选举团选举相比,功能界别选举更加民主;与功能界别选举相比,地域分区直选更加民主。港英时期的功能界别选举方式能较好的实现上述目标,或与香港的政制发展阶段和未来趋势较为契合,作为一种过渡性的安排,自然在《基本法》中被深深植入了。

 

3.香港特区功能界别选举与精英政治的共识

 

功能界别选举模式的引入,从根本上说是精英政治的共识。立法会直选议员的制度设定是一种对“普适性”民主选举制度的认同,而功能界别选举模式的保留则委实体现着香港中上层阶层的“精英式”价值观念。一方面,他们不靠基层选举进入代议机关,他们也缺乏搞街头政治的动力;另一方面,他们也希望在未来的政治架构中保留既定的影响力。作为一种交换,他们选择对中央、对特区政府的合作态度,与此同时,我们也要注意一个倾向,无论商界精英还是专业界精英,他们往往作为既得利益集团的成员,具有政治上的保守性;他们也多会基于一种自己界别利益的原因而选择与政府合作。加上中央基于如下两个判断选择了与香港的精英合作,而非在香港借助于基层、草根的力量来推行其制度和主义,这才导致了香港精英与中央当政者的合流。

 

中央认为,资本主义制度的一个典型特征就是保护资本家的利益,换句话说,资本主义的制度设计应该以服务于资本家为主,其民主也应该是精英民主,故而越是强调“一国两制”、港人治港、高度自治,就越是要做有利于资本家的制度安排,越不能把所谓社会主义那一套理念和制度放诸香港。有鉴于此,诸如人民民主、基层民主等在香港不能搞得太活跃,甚至连中共也不应该在香港活动。

 

此外,更为核心的一个判断是,香港的繁荣稳定靠对资本主义工商界者的保障上,香港的实际情况是只有保护好资本家的利益、才能保持香港的繁荣稳定。中央认为,一个稳定的、繁荣的、商业化的香港比一个民主化的香港更重要,为了警惕香港出现所谓民粹主义、福利主义,为了维护香港的自由港地位、所谓低税率优势,必须给资本家有特殊的民主化政制安排,从而让他们在立法机关和行政机关中有足够的发言权和政治影响力,而既是民主制度又是精英机制的功能界别选举方式恰恰能担当前述的任务,具有精英民主政治、共识政治的功能,所以,成为中方认为能多方共赢的首选。功能界别选举方式直接体现了共识民主的“权力由不同群体分享”的理念。依据学者高尔的观点,社会不仅是单一的个体普遍意志构成的,还有组织的意志,每个组织都有其专属功能、皆应有专有代表,这是一种多元主义的民主观。拉斯基则认为,现代社会人民的意见受工作环境影响多于居住环境影响,功能/职业代表制可作为选择代表基础之一。[15]高汉与罗渣士提出会社民主(Associational Democracy)这一概念,即以工业或行业组织为基础,将其纳入决策之中,惟其必须经过民主选举产生,它可使政治上的少数派、社会上不同压力集团和行业团体意见得以反映。[16]上述主张的共同之处在于认为,民主社会应由多元的群体组成,通过吸纳社会上各种团体代表的多元利益和声音,会有效反映多元社会的民意。[17]

 

当然,我们应当明确,功能界别选举方式要和地域直接选举方式结合才能体现多元主义的共识民主理论。共识民主有多数民主之维度,这在香港特区体现为分区直接选举的立法会议员制度;在未来特首普选时,则体现为“一人一票”普选特首的政制安排上。共识民主也有矫正多数民主弊害之维度,这在香港特区体现为回归前的委任制、选举团选举机制,以及延续到回归后一直持续存在的功能界别选举制度。当然,在行政长官选举上,则体现为通过选举委员会选举这种方式,以及在普选时通过提名委员会的提名机制来实现。香港特区的立法会和未来普选的行政长官,借由功能界别选举方式,不仅获得了个体的单一选民的认受,还要获得香港各个团体/组织/机构/法团/界别等群体的认受,这就是笔者所理解的双重合法性。[18]立法会实际上有两类议员组成,一类是分区直选议员,他们以无差别的“多数决”体现合法性;另一类是功能界别议员,他们以界别/组别等有一定非人数考量因素的多元“法团/群体代表性”体现合法性。从这个角度说,香港特区的功能界别选举机制恰恰是“一国两制”这一特殊构想在现代民主社会实践的一个新形式,虽然它会体现某种渐进性,甚至为实现政治构想的策略性,但它也许会发展出一种有效的政治模式,这种政治模式在香港尤为重要,其核心就是均衡参与的政治哲学。

 

二、从平等参与到均衡参与:多元统合性的政治哲学

 

(一)功能界别选举制度与均衡参与

 

毋庸置疑,功能界别制度的设立并非主要从民主角度而言,在《基本法》起草时不少香港委员甚至认为,在转变时期稳定比民主更重要,该模式能够发挥“稳定的作用”。[19]稳定既包括要有效保护商业精英的利益和统治地位,又要让香港的中产阶层和普罗大众看到制度有民主的外观,这种制度设计要有利于社会上各个阶层都能均衡参与。观察历届的政改咨询,我们都能发现此一理念之体现,如2017年政改咨询,港府就提出香港特别行政区政治体制设计在符合“一国两制”精神和《基本法》规定基础上要坚持的四项主要原则,包括兼顾社会各阶层利益、有利于资本主义经济的发展、符合循序渐进的原则及适合香港实际情况。

 

“兼顾社会各阶层利益”就是香港特区选择功能界别选举制度的主要动因之一,当然,之所以要兼顾各阶层利益,更为核心的考量就是为了香港的繁荣稳定、为了有利于资本主义经济的发展。功能界别选举方式在进入《基本法》视野中的最初考量点,不是为了民主政治,而是为了经济发展、为了香港的稳定繁荣。在此前提下,如果要对功能界别选举方式进行改革,那就要进一步符合循序渐进的原则,同时适应香港的实际情况。可以这么说,当初在引入或者保留港英时期的功能界别制度时,中方从政治经济考量多于从民主人权之考量。这不能不说是一个论证切入点的缺憾。笔者认为,即便从民主政治角度看,此一选举模式也有值得研究之处,在香港回归后的一定历史时期内具有一定程度的合理性和正当性。

 

功能界别选举的政治哲学,一言以蔽之,就是扬弃了平等参与、保障了均衡参与。有人认为,功能界别选举是在不民主的情况下给人以民主的假象,其实质就是把狭义的利益集团代言人选入立法会,实现与地区直选的衡平。之所以要以功能界别议员衡平地区直选议员,皆因中央担心直选出“反对中国”的议员。[20]此一观点有一定道理,但却未必直指功能界别选举模式存在之根本原因。一方面,从“一国”角度,中央需要通过政治体制的设立避免香港成为对抗中国的地方,否则所谓的主权统一也将受到影响;另一方面,中央也的确从“两制”角度考量到香港必须保持稳定繁荣,否则“一国两制”的理论构想也无法成功实践,未来解决台湾问题也会增加更多困难,香港特区的高度自治要成为针对澳门、台湾问题的“样板”,这两点北京方面从来都是直言不讳,尤其是在邓小平时期,其表达也较为直接、明确。[21]所以,一切政制的设计和政改的步伐都要围绕着上述两个终极价值展开,表述为《基本法》的语言就是:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,并“考虑到香港的历史和现实情况”,故而用“一国两制”来解决香港问题,功能界别制度必须首先放在这样的大框架下思考。

 

分区直选议员或地区行政领导人,体现的是平等参与的政治哲学,就是所谓的“一人一票、同票同价”的普选原则。公民对政治的参与通常从两个层面来展开,一个是选举代议机关或者行政首长;另一个是通过各种途径参与公共事务,或曰公民监督权。政治参与沿着一个脉络在逐步演进,从非均衡不平等的政治参与到平等而非均衡的政治参与、再到以平等为基础的均衡的政治参与,在后工业的信息化时代,均衡参与是平等参与的高阶阶段。均衡参与认可地域性代表与组织化代表的混合代表机制,既保障个体的单细胞之私人基本权利,也保护团体的组织化之群团基本权利,这与流行于发展中国家的三代人权观念有一定的关联。[22]进而言之,每个单一的个体都置于各种类型的共同体之中,这立基于两种关于正义的政治哲学理论,即自由主义和社群主义。自由主义强调平等、自由、宽容等人类的个体主义色彩浓厚的价值追求,皆植根于个体对自身目的的自我决定能力、而不是自我对社会效用的贡献。[23]自由主义主张,政治制度应确保公共利益的最大化,并且不能践踏基本人权或自由,尤其是个体决定是否认同与生活目的的自由,个体就有权自由追求自己的生活目标并免于政治的压制。在公民选举权的实践上,自由主义为平等无差别的参与提供了政治哲学的基础,也就是说公民要么直接“孤身”参与到公共事务的洪流之中表达其主张,或作为独立的、个体的单细胞之“选举原子”释放自己的选择、量化为一种“多数目”的结果,并取得无可置疑的天然正义性,挑选自己的代表组成代议制政府来管理公共事务。这种选举是打乱一切“共同体”模式的个体意志集群,从而构建出一个最具正当性的政权共同体。每个人都取自我决定的“意志洪水”之一瓢、汇入到一个公共意志的“伦理共同体池塘”,来解决自由个体无法依据自然法则解决的共同难题。

 

应该说,国家产生于这种古典自由主义、社会契约论的假定,其正义性几近无可置疑。然而,许多学者认为,在国家产生之前人类已经以某种方式聚集,并形成了集群、集体,他们在国家产生的过程中既可能被打散、也更可能继续存在并有效运行着。甚至,在国家产生之前,人们已经有了更为“亲切”的各种命运共同体之归宿,如果一旦消解其在各类共同体中的成员身份,自我无法理解自身的角色、意义和身份。这些特征甚至是人类诞生后历代后人在一出身时就被“给定”的,他是一种天生的身份、无法脱离的特征,否则人们无法宣称自己是一个道德的存在、而只能放逐于蛮荒的野人栖息之地。前述身份包括家庭、性别、宗教共同体、民族共同体等等。鉴于此,我们甚至可以说自由主义所主张的个人主义的绝对自由观,实为一种假设、不真实的理想状态,是政治哲学可以作为理论构设与学术展开的一个出发点。

 

如果说自由主义是平等政治参与的理论基础的话,那么社群主义则可作为均衡参与的政治哲学基础,其所要实现的也是多元统合性的政治价值。前述桑德尔的主张,以及麦金泰尔、金斯卡、泰勒等人的主张都较为接近社群主义。[24]此外,值得一提的是沃尔泽的学术观点更可为均衡的政治参与提供借鉴。早期人们置身于流动性较小的共同体,比如家庭、部落、氏族、民族、种族、宗教社区等等,随后人们除了不可改变特征的共同体归宿以外,他们还可以通过自我选择从传统的共同体中抽离,选择进入一个现代的流动性较强的共同体,比如职业/行业共同体,观念/思想/信仰共同体,特殊生活方式共同体,甚至兴趣共同体等。人们自由组合、自我选择、来去自由,这些共同体靠一种自由意志选择下的共同经历、共同诉求、共同利益、共同认同、共同价值等要素而自发组合而成,形成自治性的团体,逐步演变成社会共同体,甚至取得了国家的法定认定,担当某种社会治理的角色,他们是广义的社群:社团/社区+群体/集群。

 

功能界别选举恰是为了让这些形形色色的“社群”的独特利益、意志观念能在代议机关中有不可或缺的代表权而应运而生的选举制度,这种选举制度是作为个体主义化的地区直接选举之补充机制而存在的“集团”主义的选举制度,试图在个体代表制的“主盘”之中、放入一个集体代表制的“副盘”,从而让“非国家的先在共同体”的法团代言人能缓冲或润滑多数主义决策可能出现的某种“人多势众”的扭曲民主决策之弊端。与此同时,基于社群主义的均衡民主的功能界别选举机制之存在,还可以避免“自由主义可能导致国家公民独自打保龄问题。”[25]换句话说,在维护基本人权及平等、自由、宽容、多元主义和正义这些古典自由主义价值的同时,还要尊重文化与共同体的共享意义的完整性与多元性。

 

(二)功能界别选举制度与复合平等观

 

沃尔泽进一步主张,可以通过他所说的“社会善的共享理解”来实现。为此,他提出了一个复合平等的理论,认为一个“没有一种社会物品充当或能够充当支配的手段”的社会就是复合平等的社会。[26]“复合平等”允许公民垄断性占有某领域的社会善、但不能跨领域垄断性占有社会善。按照沃尔泽的理解,非正义至少以两种方式出现,首先,某个社会群体垄断了几乎所有领域的善。其次,某种社会善的分配原则,妨碍或干预了其他社会善的分配。总体而言,复合平等是社会化民主与多元主义的结合,它意味着社会生活的不同领域都是自治的,每个领域不可支配性的、超越其正当的领域,而拥有更多的交换媒介,其地位端赖它的内在特性所决定。沃尔泽对复合平等的论证依赖两个相关的假定:一是自由结合有助于在较大的共同体中产生多样性的社群;二是在某个领域内发挥主导作用的属性,不能在领域间进行转化。功能界别选举正是回应了多样性且独自发挥不可替代的功能作用之社群如何有效参与公共政治的难题。

 

复合平等观认为,不存在检验人们是否平等的简单标准,沃尔泽认为:“复合平等的道德意义”在于,在一个公正的社会中,人们想要的是“自由给予的承认和他的同辈人的诚实判决”,平等是一种可能、而不是一种事实。换言之,在一个复合平等的社会中,使人们变得平等的,是人们共同的努力和参与,即集体的自治。[27]代议机制和国家机器所由来的权力都是这种集体自治的衍生物而已,或者服务于这种集体自治的底线秩序安排,自然不仅单个个体意志会渗漏到这样一个秩序共同体的社会基座/地基,个体所“结盟”的社群也会把他们的集团意志整体打包“滴漏”或者嵌入到国家共同体这一道德/伦理/秩序存在物的基座之中,并形成均衡性的秩序,稳定立基于其上的人这一社会关系的伦理存在物以及这些伦理存在物的各色“集群”。

 

无论是复合平等观还是均衡参与的政治理论,针对香港社会都具有较强的解释力。香港《基本法》关于功能界别选举制度的政体设计,即体现了复合平等与均衡参与的政治理论。香港在港英时期前期的利益集团主要是工商界精英,后期除了专业精英集团以外,还有经过了民主启蒙的中产阶层和普罗大众。功能界别选举制度正是为了均衡上述几大利益集团而设计出来的选举机制,港英时期运行效果良好,回归后自然有保持并完善的必要。均衡参与理论是对港英的开明专制主义的矫正,也能部分矫正特权政治与垄断政治,在大陆的政治治理哲学中,衡平各种阶层的利益,不会为了民主而民主、只会为了香港的发展利益而实用主义的寻找较为妥当的政治取态,导致了中方对香港采取了较为保守的传统治理模式,这种治理模式回避中共所擅长的大众民主化体制,而采用偏精英政治、资本家政治的哲学思想,编织出后期频频遭遇民主正当性质疑的政体形式,来实现香港的高度自治。[28]这显然是一种保守主义的政治哲学,要义在于统合各种“集团化”的政治力量,用以制约普罗大众的多数民主之力量,使香港的精英们依然感觉到他们在主宰香港的命运,而普罗大众也感觉随着民主化进程和香港《基本法》所描绘的“五十年不变”之代议制进化时间表、路线图,也不至于与西方主流民主理论和实践太过疏离而失落。他们甚至已经意识到,未来香港特区他们才是最终的主宰。在保守渐进过程中,保持政治格局的稳定向前,这是较为可行的方案。政治诉求的不同,使中央、香港政府、精英阶层和普通大众之间对政体的感觉差别很大,在这个力量的博弈中,功能界别选举为中央、港方、精英所赞赏,虽然普通大众拥有数量的优势,但是当初政治体制的构建权力不在香港,也就是“当权者”不在香港,香港人担负的就是咨询、建言的柔性作用,加上功能界别在香港特区是有意构建的,几方力量对比的结果,自然被引进了。

 

均衡参与引入功能界别,是借鉴了已经在西方几近成为过时的法团主义理念。当然,这种选举模式有较强的政府主导性。因为,功能界别的设定通常要国家认可的机制,也适合于较为封闭的社会。香港的过往经验,治理的效果之所以好,皆因在香港已经形成控制力的“利益集团”与政府有密切的合作、共赢的利益交换。所以,功能界别议席往往都是在历史上有影响力、且建制化的团体/组织“分赃”而来,往往忽视现实的变迁,或者对一日千里的现实反应迟钝。制度有路径依赖,变化起来较为困难,这样无形中成了街头政治、直选议员的刹车、控制器和缓冲器,甚至摒弃或弱化了对抗式政治,无形中成为香港保持稳定的一支力量。这可能是该制度较为重要的一种价值功能吧。

 

三、从立法主导到行政主导:有限自治性的治理功能

 

(一)行政主导制的设定

 

彭定康政改方案“偷步”的核心目标就是将香港地区的政治体制从行政主导转换成立法主导,使香港《基本法》所预设的中央对香港政体的实际控制力被削弱甚至消解。[29]于是,在1985年开始,港英就在策划并实施所谓的“还政于民”之代议制改革计划,只不过从1992年开始,此一改革进入到“全面对战”状态而已。港英时期的功能组别制度、并非不可改变,而是不可演变成为立法主导的机制。对单一制国家来说,尤其是结合中英联合声明和香港《基本法》,“还政于民”是绝不可行的,应该是英方将主权交换给中方,然后再由中央政府授权给香港人来实行港人治港、高度自治。[30]

 

香港的地方自治权不是他们固有的、而是中央授权的,香港没有基本法之外的“剩余权力”。[31]尽管皆为授权之下的地方政治机关,立法机关和行政机构的自治效用是不一样的。立法机关从本地选举产生,其民意基础来自于港人,中央无法直接注入其合法性基础;行政长官则不同,根据香港《基本法》的设计,行政长官是香港特区的首长、代表香港特区,尤其是行政长官是中央与香港进行政治链接的唯一制度装置和,这种管治权既包括了要保持香港的资本主义制度和生活方式等保持不变、且要更加完善的“两制”之宪制权力,还包括要保持香港作为祖国不可分离一部分所产生的“一国”之宪制权力。除了国防和外交等既定的主权性权力外,行政长官是香港唯一能即时性动用的宪制权力,故而,在选举制度设计上自然要突出香港的行政主导制,这是功能界别选举得以进入香港管治机制的核心原因之一。[32]香港特区的行政主导制,在港英时期表现为以港督为首的政府全权负责香港的管治,港督在英皇的直接领导下拥有立法权、行政权和军事统帅权,立法和行政两局仅仅是港督的立法和政策制定和实施的咨询机构,而非权力机关。过渡期内的委任制和功能界别选举也没有冲击到港督的最高地位和最高权力,即便彭定康实行政改,行政依然在各方面对立法机关有优势地位。[33]从行政主导制的角度看,港英当局引入功能界别制度基于如下原因:第一,政府需要各种团体提供专业的支持和多种数据支持,以便于行政机关能实现最佳决策;第二,政府需要社会功能界别团体能代表政府负担部分社会服务工作的推进;第三,政府需要人们公开赞成他的公共政策。[34]

 

(二)行政主导制的体现

 

香港回归之后的行政主导制虽然并未在基本法中有直接的规定,但却在其条文中有充分的体现。[35]姬鹏飞主任在1990年向全国人大说明《基本法》起草经过时也未使用这个字眼,但有“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合;为了保持香港的稳定和行政效率,行政长官应该有实权,但同时要受到制约。”行政长官“有实权”,具有行政主导的意涵。然而,较早明确提出行政主导的官员是时任全国人大法工委副主任李飞,他在2004年4月8日在香港的演讲中指出:“特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分,主要表现为行政主导。”许崇德教授也回忆,行政与立法的关系为“起草基本法中争论较多的问题之一”,当时有三种方案:立法主导模式,行政主导模式,行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡模式,起草委员会经过多次讨论,多数接受第三种模式。[36]足见,行政主导的模式在起草《基本法》过程中是有争议的。2007年6月30日,全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港基本法实施十周年座谈会上的讲话中,明确强调“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。”这可谓最权威的官方观点,学界和实务界对该问题一直持续争论,至今未有定论。

 

起草《基本法》的原意,可能意图建立一个强势的、有权威和高效率的、具有高度管治能力的行政架构,故而,《基本法》起草时预设了“行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合的原则”。同时,行政长官作为香港特区的首长、代表香港特别行政区对立法机关有主导作用、制约的功能,这种主导作用主要体现在如下几个方面:第一,行政长官有权解散立法会。根据香港《基本法》第49条的规定,行政长官可以基于法案的争议和财政预算案的争议解散立法会、重新选举。立法会议员可能在新的选举中落选,故而,在立法和通过政府法案方面可能倾向于与行政机关保持一致。第二,凡涉及到政府政策的议案必须经过行政长官书面同意才能提出。根据香港《基本法》第74条的规定,涉及政治议题的议案权被授予给政府,行政长官借此可对议员的法案进行甄别选择,进而从是否有利于香港特区利益和政府施政方针做出决断。第三,根据《基本法》第76条的规定,立法会通过的法案必须经过行政长官的签署才能生效,行政长官拥有决定法案效力的实质性权力。第四,根据《基本法》附件二第2条的规定,政府提出的法案,其表决程序优先于立法会议员提出的法案。[37]

 

另外,必须要说明的是,《基本法》规定了香港特别行政区政府必须遵守法律,对立法会负责,这体现了立法机关对行政长官的制约作用,但是,这一条并未直接规定行政长官对立法会负责。因此,当行政长官到立法会接受质询或者报告工作时,他实际上是以另外一种身份去报告工作,即以香港特区行政长官的行政最高首长身份进行此类活动,而非香港特区的首长身份从事此类活动。换句话说,作为香港特区首长的行政长官,无法也无义务向立法机关负责并报告工作。虽然,行政长官的双重身份,其宪制地位是不同的,作为香港特区首长的行政长官(特区首长)具有优位,身份较为超脱;作为香港特区行政机关负责人的行政长官(行政首长)则是香港立法、行政和司法三权架构中的一极,且与立法机关比、居于从属地位。然而,行政长官作为具体的“肉身”、却由一人来担任,对其问责与弹劾,[38]又无法将抽象的身份和具体的肉身分离,这必然在实践中给人以行政主导制受到冲击的观感,实务中立法机关也正是通过对香港特区的行政机关之行政首长的制约,而实质上弱化了香港特区的特区首长这一行政主导制之制度机制。抽象身份的二元性、具体问责的一元化,自然导致了香港特区施政的困境。这种行政主导制在目前保留功能界别选举制度框架下,勉强还能有所效用,一旦取消功能界别,立法和行政的相互制约甚至对抗将更加严峻。香港当初在架构政治体制所预设的均衡状态也可能会打破。鉴于此,即应分析功能界别制度如何有助于香港特区的行政主导制之有效运行,或替代性保障机制。

 

(三)功能界别选举对行政主导制的促进

 

功能界别选举制度起码从三个方面补强了行政主导制的政治体制架构。

 

首先,立法会分为分区直选议席和功能界别议席(比例对等),分组点票机制对立法会议员的议案有所控制,即立法会议员提出的议案要经过功能界别和分区直选议员各自过半数才能通过,而政府提出的议案,则仅需要全体议员的过半数即可通过;这种分组点票的表决机制,有利于政府议案的通过、不利于立法会议案的通过,有效制约了立法会对行政机关的影响力,更加强了行政机关的施政效率。[39]分组点票机制建立在功能界别议席的基础上,皮之不存、毛将焉附。故而,只有功能界别选举制度存在的前提下,从这个角度的行政主导制才能实现。

 

其次,无论是在普选前还是普选后,香港特区行政长官的产生办法中都有功能界别的因素。即在普选前的行政长官选举委员会,是通过四大界别的分组方式来选定选举委员会委员的,各个界别内部通过各自的产生办法选举、推荐或选定代表进入选委会。选委会按照民主程序选出行政长官候任人。也就是说,香港特区行政长官的选举,是按照功能界别选举的方式产生的。[40]在普选以后,功能界别这种选举方式通过选举提名委员会的方式继续发挥影响力。提名委员会的产生机制参照选举委员会,从目前的政治架构来看,这种提名委员会的产生方式短期内不可能改变。[41]

 

最后,立法会的功能界别议席本身可以有利于行政主导制的运行。功能界别议席本身具有保守性,倾向于与政府保持一致。在香港特区的政党政治受到限制的前提下,行政长官又非民选产生,议会中的议员与行政长官无法透过政党管道进行政治上的整合,行政长官施政如果缺乏议会的支持,将陷入困局。香港的分区直选议员有深厚的民意基础,加上泛民占比较高,他们倾向于在政治议题上与行政长官对抗,借以体现其香港市民的代表性。如此背景之下,行政长官只有透过与功能界别议席的密切合作甚至结盟,才能提高在议会通过自己的法案之可能性,取得财政的支持,获得合法性的授权。可以这样说,如果立法会没有功能界别议员的存在,香港特区的行政长官将失去议会的日常控制力,其施政也将处处受到掣肘。最终,所谓的行政主导也将化为乌有。故而,从立法会对行政机关的配合上,目前唯有功能界别议席还能有效的与行政长官保持基本步调一致。舍此,所谓行政机关和立法机关相互配合将成空话。除非有体系性的改革思路或者政改举措,维持功能界别的因素是势在必行的。

 

(四)功能界别选举制度在保障行政主导制的具体作用机制

 

为了保障行政主导制的实践,必须选举出能够双重负责的行政长官,故而行政长官在普选前的选举委员会和普选时的提名委员会之构成和选举机制就尤为重要,功能界别选举模式可以确保该目标的实践,具体而已,功能界别制度在行政长官产生、确切的说是产生行政长官的选举委员会、提名委员会的作用机制是通过如下几个方面实践的:

 

1.立法会的功能组别是选委会的功能界别选举的基础。立法会的28个功能组别有24个被纳入到选委会的界别分组之中。

 

2.分拆或扩大了几个立法会的功能界别,有一定幅度的调整。比如,教育界被分拆为教育界和高等教育界;旅游界被分拆为酒店界和旅游界;2007年的区议会功能界别被分拆为港九各区议会和新界区议会。社会福利界选民包括注册社工和提供推动社会服务的团体或组织,一度有团体票、后来取消。

 

3.选委会有七个界别为立法会功能界别选举所没有的,即全国人大、立法会、全国政协、宗教界、香港雇主联合会、香港中国业协会和中医界等。这些界别的加入,部分是原政界人士的延伸品,部分是为了增加选委会的保守性,部分是为了多元代表性的需要。

 

4.平均主义的界别构架思路。基本法对四大界别的分组是基于两个原则的考量,一个是保护香港的资本主义,另一个是方便性。为此,不仅四大界别分组缺乏科学性,连选委会委员也搞平均主义。然而,四大界别的选民基础却并不均衡,比如第三界别就涵盖了更多的选民,第一、第二界别则略少,第四界别完全是特殊界别,甚至可谓特权界别。这势必导致不同界别选出的委员其界别内的“选票”相差甚大,也必然导致在新增界别的归类上缺乏科学性,通常一是为了平衡的需要,再则也要保护精英的优势比例。平等投票权在分区选举中也许能部分实现,只要保障每个选区的选民与代表名额比例大体均衡即可;但这却未必适用于功能界别选举,因为一则每个功能团体的选民千差万别、个体选民和团体选民又参差交错,要达到实质平等目标,那就必须做到议席数目与该功能界别的体量合乎比例,这是很难做到的,故而,平均分配原则自然不敷所用。

 

5.功能界别的新增和选民的扩张问题。《基本法》附件一所拟“广泛代表性”[42]和“等界别”的条款给了港府扩大选委会民意基础很大的规范空间,可惜直到2012年的特首选举,此一“制度红利”都未能很好的利用,导致几届选委会的选民基础一直维持在20万以内,没有很好的突破。

 

6.法团功能组别的扩展问题。有一种观点认为,回归后的香港选举依然是“老香港、旧香港”的选举。因为大多数的功能法团是在1997年之前成立的,九七以后政府很少批准新的团体,即使有新团体的产生,也未必能纳入到功能界别选举的范畴之内。[43]同时,欠缺公平及公开的制度来对新组织的成立条件和程序进行规制,成为阻碍选委会扩张的重要原因。当下所认可的各种团体“总会”可追溯到20世纪80年代甚至更早,选委会所反映的是一个较旧的香港,新生力量未能被涵纳其中。各种“总会”对何人有权投票,政府却在法例中较少规制,导致选举乱象。这对香港特区选委会的民意基础造成很大影响。即使已经设立的功能界别,以何种标准确立了功能团体、委员名额的分配标准等都是较为模糊的。这样,导致团体选民一直只能占选民总数的7%左右、基数很小,议席却很多,不符合比例原则。此外,选举规则并未禁止个人或团体透过团体选民来投多票,即“种票”,也未禁止公共机构、外国使馆及外国公司成为选委会委员,这似乎都不大符合民主选举的基本理念。当然,也应该看到,前述做法都不采取依然有方法扩大功能界别,那就是在“总会”数目不变的前提下,可因组织会员加入的日增而改变民意基础。然而,对之也缺乏明确的规则,一切视行政机关决定和立法会是否同意,徒增选委会被行政干预的不可预测性和稳定性。

 

7.功能界别模式产生选委会竞争性问题。选委会界别分组选举委员有两个困扰问题:一是大量议席无竞争,二是投票率偏低。每届选委会的自动当选率都在三分之一以上,各界别竞争性多有不同,比如第二届别(专业界)都有竞选,而第一界别(工商、金融界)则鲜有竞争、且以牟利性团体选民为主;普遍存在团体选民竞争性偏低、个人选民竞争性略高的特点,且团体选民较个人选民数量偏少,更加缺乏民主性,这与无竞争性的立法会功能界别选举可谓极为相似。缺乏竞争说明选民选举质素不高,也会导致候选人(当选委员)失去向选民负责的约束机制,这种选举的认受性自然偏低,甚至选举制度沦为像宗教界那样的“提名”机制,选举名存实亡。虽然各个界别投票率有所差别,但整体投票率低于20%,也是极为不正常的。按说,功能界别选举的选民整体素质要高于分区直选的选民,他们之所以放弃投票可能因为他们认为行政长官的选举他们投票与否、意义不大,也可能因为他们认为界别划分不尽合理、索性放弃投票拉倒。低投票率对反映选民的真实意愿颇有指向性,也拷问着当选者的代表性问题。之所以如此,也许与选委会设计的初衷有关,那就是选委会的目的就是要确保某些经济、专业、社会或政治界别及其利益在行政长官的选举中获得代表或影响力。[44]

 

8.选委会的功能界别和立法会的功能界别之区分。考察《基本法》附件一和附件二关于行政长官和立法会的选举,在选委会的产生和立法会功能界别代表选举上,两者规定有所不同,前者特别强调了选委会的广泛代表性,并要求其产生过程民主、公开;后者则没有此一规定。这绝非立法者疏忽、恰是有其深意。简单说,选委会要有广泛代表性,而立法会功能界别选举的议员无需广泛代表性,因为后者还有50%的分区直选议员承担起大众民主的角色,功能代表仅承担精英民主的责任。功能界别制度设计的目的就是试图刻意偏向代表某些意见、借以平衡立法会中的各种观点,选委会则要确保更多的人参与到行政长官的选举之中。有鉴于此,如果完全按照立法会功能界别选举的运作方式来产生选委会的委员,显然是不恰当的。研究发现,选委会未能有效地吸纳功能界别以外的组织或利益的代表进入,即使有所谓“第四界别”明显不同于立法会功能界别的设计,也因为此一界别因多为政界要人而失去普罗大众的代表性。具体而言,选委会缺乏女性、青年、退休长者、少数族裔、宗教少数派及其弱势群体的代表,或者代表力不足。[45]这种问题的存在,一则的确有制度漏洞问题,比如基本法规定过于抽象,香港的选举法例也缺乏合理的制度构设,再则也与政府施政有千丝万缕的联系。香港选举制度的革新,行政长官及其所领导的行政机关是唯一有权的启动者和全程抄盘手,如果政府分支无法有效提供政改方案,加上立法机关掣肘,无论是行政长官选委会还是立法会的选举,都将迟滞不前、无法进步的。

 

总之,功能界别选举产生的选举委员会自然会承继了该选举模式的优缺点,作为一种逐步迈向普选的过渡性安排,该模式其设计初衷就是为了免于普选对香港发展的震荡。然而,香港政改的核心原则是香港的实际情况和循序渐进,即便在没有实行普选之前,在功能选举的前提下,可以改进的空间依然很大,完全可以把功能界别模式产生选委会设计成为一种较为民主的、科学的、规范的拥有一定“厚”法治理念[46]的制度安排。须知,无论是直接选举还是功能选举,都是实现民主、保障人权的一种手段、工具,也可以在技术上找到更为科学的实施方案。

 

四、结语

 

试图对香港特区的功能界别选举制度从价值功能上进行全面梳理或论说是较为困难的。因为,这种选举模式一直遭遇着多数民主/大众民主的诟病,作为现代主流民主理论,所谓代议选举就是“一人一票”的直接普选。在这种个人主义为中心的自由主义理念指导下,职业/法团代表制就难以从理论上寻找合法性支撑。但是,随着多元主义、社群主义的快速发展,复合平等理论、共识民主理论开始在社科学界有一定影响力。改良后的功能界别选举可以实现多元的共识民主、可以实现均衡参与、保障复合平等,它在“个之人”的的个体平等代表权基础上、辅之以“群之人”的团体平等代表权,借助于分区直选代议制和功能界别代议制相结合的混合选举模式,实践上述政治哲学理念。故而,它存在一定的合理性和正当性。与此同时,在功能界别选举的一般价值功能分析基础上,也不得不进一步关注,香港地区引入该选举制度有其独特的宪制目标之考量,那就是在立法和行政两个政制机制内都引入功能界别制度,最终实现“行政主导”的目标。实践中的行政主导之目标,目前看实现的不尽理想,一个强势的行政长官制仍未建立,这皆因制度设计和制度运行机理的复杂所致。然而,功能界别选举制度作为一种特殊的制度安排,其改良需要全局性的系统安排,轻言废除绝非理性且建设性的、尤其是可行性的主张,起码在一个相当长的历史时期内,香港依然会保留这一制度,以实现其独特的民主与法治目标。

 

注释:

 

[1]张向奥:《选举的逻辑:政治发展的视野》,上海交通大学2007年博士学位论文。

 

[2]参见金耀基:《中国政治与文化》,香港牛津大学出版社2013年版。

 

[3]参见马岳、蔡子强:《选举制度的政治效果:港式比例代表制的经验》,香港城市大学出版社2003年版。

 

[4]Raymond Wacks editor,Human Rights in Hong Kong,Oxford University Press,1991.

 

[5]参见蔡子强:《香港选举制度透视》,香港明报出版社1997年版。

 

[6]参见饶戈平:《人权公约不构成香港普选的法律根据》,《中外法学》2008年第3期。

 

[7]马岳:《港式法团主义:功能界别25年》,香港城市大学出版社2013年版。

 

[8]参见陈炳辉:《多数民主与共识民主:利普哈特的民主理论》,《江淮论坛》2012年第1期。

 

[9]详见陈炳辉:《多数民主与共识民主:利普哈特的民主理论》,《江淮论坛》2012年第1期。

 

[10]参见雷竞璇:《香港政治与政制初探》,香港商务印书馆1987年版,第3-21页。

 

[11]Ronald Skeldom Editor,Reluctant Exiles?Migration from Hong Kong and the New Overseas Chinese,Hong Kong University Press,1994.

 

[12]参见香港1984年的《代议政制在香港的进一步发展》的绿皮书和白皮书。

 

[13]Lau Siu-kai,Society and Polictics in Hong Kong,the Chinese University Press,1987.

 

[14]刘兆佳:《香港的独特民主路》,香港商务印书馆2014年版,第69-75页。

 

[15]徐木兴:《拉斯基民主社会主义思想探析》,《社会科学战线》2011年第2期;殷叙彝:《拉斯基的多元主义国家观评述》,《当代社会主义问题》2004年第2期。

 

[16][英]哈里·狄金森:《英国民主政治历程:从威尔克斯派到宪章派》,张子凯译,《英国研究》第5辑。

 

[17]马岳:《港式法团主义:功能界别25年》,香港城市大学出版社2013年版。

 

[18]刘杨:《正当性与合法性概念辨析》,《法制与社会发展》2008年第3期。

 

[19]《石点头:钟逸杰回忆录》,陶杰译,香港大学出版社2004年版。

 

[20]Christine Loh,Civie Exehange,eds.Functional Constituencies:A Unique Feature of Hong Kong Legislative Council,Hong Kong University Press,2006,p11.

 

[21]参见《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版。

 

[22]参见胡欣诣:《三代人权观念:源流、争论与评价》,《泰山学院学报》2011年第4期。

 

[23]刁小行:《多元价值的均衡:沃尔泽政治哲学研究》,浙江大学2013年博士学位论文。

 

[24]应奇:《正义还是德性:自由主义/社群主义之争的一个侧面》,《哲学动态》2000年第2期。

 

[25][美]罗伯特·帕特南:《独自打保龄:美国社区的衰落与复兴》,刘波等译,北京大学出版社2011年版。

 

[26]王凤才:《从“作为公平的正义”到多元正义:罗尔斯、沃尔泽的正义理论评析》,《哲学动态》2008年第10期。

 

[27]孙岩:《论沃尔泽的复合平等观》,《哲学研究》2012年第6期。

 

[28]叶战备:《我国政治参与的非均衡性及其化解:制度主义的视角》,中国国际共运史学会2008年年会暨学术研讨会与会论文集,第1-14页。

 

[29]关志钢:《走向特区的香港政制》,海天出版社1997年版。

 

[30]参见刘曼容:《英国统治香港的“主权在英”原则述评》,《武汉大学学报》2006年第4期。

 

[31]王振民:《中央与特别行政区关系:一种法治结构的解析》,清华大学出版社2002年版。

 

[32]赵馨:《香港特别行政区行政与立法关系研究》,中国政法大学2008年博士学位论文。

 

[33]李昌道:《香港政治体制研究》,上海人民出版社1999年版。

 

[34][英]迈因纳斯:《香港的政府与政治》,上海翻译出版公司1986年版。

 

[35]参见王叔文主编:《香港特别行政区基本法导论》,中共中央党校出版社1997年版。

 

[36]许崇德主编:《港澳基本法教程》,中国人民大学出版社1994年版。

 

[37]郝建臻:《香港特别行政区行政与立法的关系》,法律出版社2011年版。

 

[38]徐斌:《香港行政长官宪制地位研究:从<基本法>弹劾条款切入》,《政治与法律》2014年第6期。

 

[39]周叶中、周旸洋:《论分组机票制与香港政制发展》,《武汉大学学报》2015年第1期。

 

[40]张扬:《香港特别行政区行政长官制度问题研究》,华南理工大学2013年硕士学位论文。

 

[41]田飞龙:《基本法秩序下的预选式提名与行政主导制的演化》,《政治与法律》2015年第2期。

 

[42]见杨艾文、高礼文:《选举香港特区行政长官》,香港大学出版社2011年版。

 

[43]比如,2003年到2008年年初,共有约75个组织向政府申请登记为功能组别选民,政府都将其拒之门外。在香港政改法案通过程序复杂的背景下,政府完全可以借助于登记功能组别选民的方式来扩大功能界别选举的选民基础,这种技术性的革新都较少作为,可见香港选举有着更为复杂的政治考量。

 

[44]杨艾文、高礼文:《选举香港特区行政长官》,第71页。

 

[45]杨艾文、高礼文:《选举香港特区行政长官》,第71-73页。

 

[46]有人认为香港是一个“薄”的法治地区,有别于大部分先进国家或地区实行的“厚”的法治。请参阅Peerenboom,Randall,China”s Long March Toward Rule of Law(Cambridge University Press,Cambridge,2002)

 

责任编辑:姚远



微信公众号

儒家网

青春儒学

民间儒行