【李少文】论香港提名委员会制度的民主属性

栏目:《原道》第27辑
发布时间:2016-05-01 22:37:47
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论香港提名委员会制度的民主属性

作者:李少文 (北京大学博士研究生)

 来源:《原道》第27辑,东方出版社,2016年3月出版

时间:孔子二五六七年岁次丙申三月廿五日癸未

           耶稣2016年5月1日


 

内容提要:提名委员会是以民意为基础、进行实质性提名、传递特定群体利益、以政治过程行使权力的机构。广泛代表性是其结构民主性的主要基础。它提出代表广泛利益的候选人,也是各方能接受的候选人,同时决定了温和的政策路线与和平理性的竞选过程,影响当选人的管治模式。提名过程可以区分为提名启动程序和实质性提名程序。提名启动条件可以引入公民连署以缓解其压力。实质性提名纳入民意机制,采用分阶段多次民意调查和按民主程序提名相结合的模式。在提名过程中引入外部民意能够支持其民主性。通过明确提名权的行使标准、强化规范性控制来补强其民主性,也让“爱国爱港”之要求进一步正当化。新选举制度促成新民主模式,香港发展麦迪逊式民主具有天然的优势和积极效果,这也从结果上强化了提名委员会的民主性。

 

关键词:提名委员会宪法工程政治过程民主正当性麦迪逊式民主

 

一、引言:宪法工程与功能主义的立场

 

当前,香港各界就政制改革展开了激烈争论,争议焦点就是行政长官(特首)普选过程中设计的“提名委员会”的民主属性。大陆理论和实务界也对此问题展开积极思考。常见的论证思路是通过阐释基本法和全国人大常委会的决定来证成提名委员会,强调形式主义法治理念,凸显制度合法性。陈端洪教授通过溯及到国家建构的模型,说明普选的行为逻辑及其在国家解构和整合中的作用和冲突,强调香港作为中央政权下的地方的现实,指出在香港进行普选的限制;并利用“一国两制”内涵的二律背反,说明提名委员会的作用,揭示其合理性和民主正当性。[1]强世功教授则是强调提名委员会代表多元主义政治的理念,认为提名机制必然带来筛选的问题,而提名委员会的“筛选”符合程序正义的原则;在香港推行政党提名和公民提名则不符合政治学原理。[2]本文则转向提名委员会作为一种民主制度的政治效果,将其置于具体的民主制度框架和系统中思考它的民主属性,回溯到民主宪法的结构性特点和功能。因而本文采用了宪法工程的理论框架。

 

行政长官的产生办法是一项宪法工程。良好的制度设计是民主的保证,宪法能够供给合法性、具体的制度结构和有效的激励措施,彰显、预示和决定着制度效果,这就是宪法工程的基本逻辑。宪法工程理论将民主与宪法做了某种形式的对接,揭示了宪法在民主中的角色和作用。从政治学的角度看,要研究政治过程参与主体的动机,以宪法制度体现的激励机制和手段来引导这些政治参与主体的行为,从而达到特定的政治效果。[3]从宪法学的角度看,要以民主制度及其运行来映射宪法的“政治法”属性,将宪法内涵的政治结构和逻辑同现实世界联系起来,也将宪法制度蕴含的规范价值和民主理念进行展示并加以反思。“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提,在这个民主秩序中,公民能够真正实现自我管理。”[4]宪法工程尤其适用于民主“重构”的阶段——宪法被视为最有力的工具或程序,立宪(修宪)者是工程师,他们遵循宪法工程的理路,通过制度技术引导政治参与者,实现民主转型和巩固。[5]这一理论在实践中得到了关注和运用,尤其是第三波民主化以来的民主制度实践提供了切实例证,也给制度和理论提供了试错的机会。[6]总的来说,宪法工程立足于对现实情况的有效解读,试图通过简单模型来解释复杂的政治现象,在此基础上提出合理的制度设计或完善的方案以回应现实或实现政治目标。因此,从宪法工程角度提出的理论论证既要厘清提名委员会的价值目标和制度逻辑,也要阐明提名委员会的运行模式及其结构功能,与之同时提出可行的制度设计方案。

 

本文的任务是从不同层面证成并强化提名委员会与民主的契合,揭示并完善它的民主正当性。事实上,提名委员会能否被证成,关键在于它所行使的权力的属性及其民主化程度,这又体现在提名委员会的组成结构和运行模式、提名过程和制度之结果(功效)等不同方面。从宪法工程的角度看,提名委员会提出代表广泛利益的候选人,也是各方能接受的候选人,同时决定了温和的政策路线和和平理性的竞选过程,并影响当选人的管治模式;通过在过程中引入制度逻辑以外的民主元素(大众民意),复合化其民主特点,有利于普选的展开和认受;独特的选举工程促成新的宪制结构,形成的麦迪逊式民主植根于香港政治社会条件,是一种理想的民主模式选择。阐释提名委员会不同层次的民主性和民主化改造措施,凸显提名委员会的民主正当性,有利于证成这一制度存在。这也是基于功能主义的论证方案。为此,下文共分为四部分。第一部分将讨论提名与民意、利益的关系,揭示提名委员会的制度逻辑及其合理性,论证提名委员会的结构民主性以及设定它垄断提名的依据。第二部分将论述提名委员会的过程民主性,区分提名启动程序、实质性提名程序两个阶段,主张将前一个阶段门槛降低、在后一个阶段尽力引入民意机制,并主张强化提名权行使的规范性控制。第三部分将论述提名委员会的结果民主性,分析以提名委员会为基础的特首选举制度会导致麦迪逊式民主,以及香港运用这种民主模式的优势和功效。第四部分是结论。

 

二、提名委员会的制度逻辑

 

(一)提名委员会的结构民主性

 

总的来说:在内容层面,提名委员会进行实质性提名;在组成层面,提名委员会是以民意为基础的具有广泛代表性的机构;在结果层面,提名委员会提名某个人,实际上是传递了具有一定代表性的群体的意志,反映了相关群体的利益;在形式层面,提名委员会“按照民主程序”提名,是按照政治过程行使政治权力,但它并非议事机构,没有严格的审议过程,亦不同于行使行政权的常设机构,不受执法权的特性拘束。从根本上看,提名委员会的运行如何体现以及在多大程度上体现现代民主制度的精神、价值和具体要求,是其面临的最大难题。实现提名委员会与民主之间的有效融合是制度设计的重任,这一高超技艺既体现在对基本法和全国人大常委会决定的有关解读中,也体现在了提名委员会权力运行所依赖的结构功能中。本文认为,提名委员会是以民意为基础的、进行实质性提名的、传递特定群体利益的并按照政治过程行使权力的机构。

 

1.提名:严格来说,只有选举管理机构确认候选人的行为才叫提名。[7]但在实践中,选举管理机构只是依法确认候选人资格,提名的意义实际上是转移到了进入该机构之前的那些“候选人推荐”环节——常见的形式就是政党推荐和选民连署推荐候选人。政党基于其具有的民意代表性和功能,成为提名候选人的主要通道。[8]同时,大多数国家或地区都没有让政党垄断提名权,而是设置了一定数量的选民连署提名候选人的通道。[9]它们的共同点在于让某种和某些程度的“民意”输入提名过程。其中,民意是提名动因,利益是提名结果;输入民意的强弱并不决定特定候选人的产生(以及候选人的数目),输出的候选人本身(和数目)要能够充分代表和反映利益现状,但他们必须要立足于一定的民意基础。

 

有必要特别强调“实质性提名”这一概念。特区政府公布的政改咨询文件特别指明提名委员会的提名是实质性提名,它相对于“程序性提名”。后者主要针对的是架空提名委员会,让其提名成为类似选举管理机构的简单确认,或是仅对其他提名的追溯过程。易言之,提名委员会提名具有排他性和独占性,因而与公民提名和政党提名不兼容。质言之,争取提名人的名单进入提名委员会民主程序之前,其资格并未完全确定或大致确定,而完全由提名委员会最后决定。

 

提名委员会要提出所有候选人,它要与“普选之投票”有效链接来保证民主的实现,就必须满足差额选举之要求。只有一个候选人的“普选”就会受到很大质疑——那显然是选举制度设计尤其是提名机制设计出现了重大错位。单一政党的代表性、部分参与连署的选民的代表性都是偏颇的,所以要允许不同团体来提名候选人——只要这些团体符合法律规定的推荐/提名候选人条件,才能丰满竞争性选举对于候选人的要求。易言之,最后供选民选择的“候选人们”是具有多元代表性的。为实现这个目标,很多人就以为必然要有多样化的提名渠道或者机构。这种认知当然不能说不符合民主要求——事实上,它正是现代民主实践的基本样式,但这并不排除我们去寻找新的符合该要求的路径。我们甚至还可以问,不同渠道、机构推出的候选人是否就是不同民意或利益之代表呢?这当然不是事实,选举过程中同一阵营、同质性候选人之间竞争的例子不胜枚举。

 

2.广泛代表性:不同的组成方式会影响到提名委会的代表性。质言之,提名委员会的本质,一方面受到了所行使权力内容的影响,另一方面是受到了其组成的影响。《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》明确提出:“提名委员会可参照香港基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成。”这一表述是否就表明提名委员会的组成方式是唯一的,尚存争议。“基本法附件一有关选举委员会的现行规定”规定了选委会要由四个界别共1200人组成。乔晓阳主任说:“参照什么,主要就是参照选举委员会由四个界别组成的基本要素,而在具体组成和规模上可以有适当的调整空间。”[10]按照这种原则组成的提名委员会被认为具有广泛代表性。这里的广泛代表性显然不同于按照一人一票方式选举出来的成员组成机构的代表性。事实上,关于代表性本身一直存在巨大争议,[11]无论是按照地区代表还是按照职业代表来组成。它们的困难不仅来自逻辑,也来自现实。

 

参照选举委员会的组成方式来组成提名委员会,能够“使社会各阶层、各界别在提名行政长官候选人时都有发言权,克服其他提名方式可能产生的弊端”。[12]它将兼有民意代表和专业代表的特点,其代表性是立足于职业代表/功能组别代表。不可否认,这种代表方式用以组成议会存在一定缺陷,逐渐被现代民主实践抛弃。功能代表也被污名化为一种落后的代表方式。[13]然而,提名不同于代表,也不同于投票,更不同于代议制。尽管提名候选人意味着利益输送,但每个人提名某人作为候选人的动机显然是复杂多样的。这也暗示了民意与利益之间的不一致性,而正是这种不一致性导致了广泛代表性所依赖的制度结构的复杂性。

 

质言之,功能代表用于提名候选人并非完全是“不民主的”。提名是为了提出带有不同理论主张和特点的候选人,凸显候选人的特点和能力,功能代表性在这一方面是有优势的。而且,均衡参与在体现广泛代表性方面似乎具有更为独特的价值。功能代表是“有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与”,它对于凸显不同行业、不同地区的作用有正面价值。此外,选举只能产出一个结果,等于说它是封闭的,但提名候选人的多样性却具有相对的开放性。

 

3.民主程序:提名需要通过一定的程序来实现,它要符合提名候选人这一行为与民意、利益之间的关系特征——这决定了提名委员会的运作过程及其特性。在形式上,提名委员会的成员都是选举产生的代表,而非行政官僚或专家。提名委员会是任务型的。它不是行使行政权的常设机构,自然不受执法权的特性拘束。但是,它也不是议事机构——没有“议”的任务,也没有“议”的权力,当然不会有审议过程。易言之,每个提名委员会成员都独立表达意志、行使权力。提名委员会的提名也不同于选举,尽管提名委员会最后或会以投票的方式(也可能是表决)来做出决议。提名委员会成员本身是利益代表而非普通选民,也会受到一定的控制,包括了利益链的控制、规范性控制等。以上特点表明提名委员会本质上是由其成员的意志和偏好决定谁能被提名,提名过程是一个典型的政治过程。但作为一个整体性的机构,它怎么活动呢?这就涉及到对民主程序的操作性解读。一般来说,民主包括了民意的平等和有效表达、过程公开和多数决;而程序就是一个过程。[14]在一个完整的政治过程中,至少要包括提出动议、有效审议和作出决定。但提名委员会的问题在于它可能没有充足的合理性来进行审议,自然也难以达致审议民主的效果。如果将审议民主的原则进行贯彻,就会主张降低提名通过的门槛——比如“八分之一”原则。此外,提名委员会应当提名多少候选人是政治过程产出的结果,因而并非是可以完全预先确定的问题。

 

(二)提名委员会的排他性

 

1.普选的要求:能够代表广泛利益的候选人

 

传统宪法学和政治学并不十分关注提名的问题,这主要是因为它预设了民主选举的开放性,提名被隐含在选举问题中。在现代政治中,选举直接联系着人民主权的表达和实现——因此,选举往往也被视为政权民主正当性的基本前提。有学者就指出,选举权是与人民主权联系最密切的基本权利,它并非宪法创造的权利,而是人民通过宪法“创造”的权利。[15]简单来说,选举是通向民主的通道。这已经在中央和香港达成了共识,例如中央不断宣示坚定支持香港在2017年实现行政长官普选。问题在于,选举本身是一个过程,从逻辑上看,它有目标和任务设定(例如,行政长官的选举就不同于立法会的选举)、候选人产生、竞选、投票、产生当选人、宣誓就任等环节。民主的核心当然在于投票,这是制度进程中民意直接表达和决定的体现。然而,现代选举已经有了非常大的发展,突出表现在民主本质的前移,即利益代表如何实现。它表现在两个方面:其一,候选人的出线;其二,竞选的自由性和平等性。正如前文所述,一个开放的选举进程是不同利益代表进行角逐的过程,候选人就是这些不同利益的代表。问题因此而生:谁能决定利益之代表?质言之,提名问题之根本在于利益代表的决定权何在。

 

按照功利主义的一般理念,每个人都是自己(利益)的最佳代言人。那么,最符合它的提名方式应该就是“公民的提名”,而不论该候选人获得的支持是多少。那么,选举就要在几乎等同于选民数量的候选人之中进行选择。如此一来,尽管它在逻辑上符合功利的要求,却让提名本身失去了意义,也让选举变得不可操作。现代选举已经不再是也不可能是每个人独立表达利益的情形。它不得不借助利益整合的载体——政党和政党联盟——来减少选举的操作性“难度”。然而,这就带来了另一个问题:选举的民主性如何保证?诸如选举是“选主”、选举是金钱游戏、选举是非理性举动等批评已经十分频繁。[16]有学者就提出,为什么不能用抽签来代替选举呢?古雅典就是这样做的。[17]稍有常识便会反对这种办法,原因何在呢?事实上,抽签作为普选之要求的不可能性,关键在于它无法适应“选贤任能”这一要素——因为它没有把利益表达的因素计算在内,未将候选人与所担任的公职联系起来。质言之,候选人本身是利益代表,更是与具体的职位相联系,这也决定了人们对他/她的期待。这也让提名制度成为了利益表达模式的重要表征。那么,什么样的利益代表模式才是好的?

 

提名必须适应政治社会的具体情势,或是能够融合社会不同阶层,提出超出单一利益体系的代表和反映社会整体利益结构的代表,或是能够提出鲜明体现某一或某些社会群体利益的代表。前者本身就是广泛性的和多元性的,后者还需要配合多元团体的竞争才能实现。易言之,好的提名方式就可能有两种表达,其一是能够最大限度的推出代表广泛利益的候选人,其二是能够最大限度的推出代表多元利益的候选人。这在代议士的选举和行政首长的选举上又有差异——因为它们代表的利益不同——代议士有选区代表之说和全国(地区)代表之说,行政首长却只能是全国(地区)之代表。

 

此外,还要注意到“公办提名”和“党办提名”、“民办提名”之间的差别,尽管这样的概念并不严密。[18]最典型的“公办提名”就是美国的两党初选模式,尽管最后还是由两党各自的全国代表大会决议提名,但实质决定权却是在各州公办的初选中。提名委员会当然是一个“公办”的机构,其提名也是“公办提名”,只不过它的形式和过程更为复杂——提名委员会成员如何产生、如何选举以及如何决定提名都是公办的,提名决定权归属于最后的提名委员会。尽管它是独特的,但我们依然可以从美国的公办提名中获得一些启发,例如“无党派初选”,即一次投票、不分党派、选出多名候选人。党办提名就是由政党自己组织初选,所谓民办提名则是指公民连署的情形。显而易见,提名委员会的公办提名并不直接与政党和社会团体联系,它是由公办机构来决定所有的候选人,那就自然要求此种公办提名利益表达的完备性,同时还要更注重效率。按照这个标准,我们来检视公民提名和政党提名这两种最主要的提名模式。从逻辑上看,公民提名应当是最基本的提名模式,因为提名本身就是集成不同利益群体推出一个候选人的过程。然而,从经验上看,公民提名却只是政党提名的功能性“补充”——作为选举机器的政党,承担了提名的功能,但它又不能垄断提名,因为宪法和法律预设了政党不可能是全社会唯一的利益代言人。同样,对于特定政党来说,在小选区,法律一般只允许它提名一个人参与选举,其背后逻辑也是我们预设了政党的单一代表性。易言之,如果只考虑提名本身,政党提名本身就是不科学的——政党多元化能够在大体上回避这个问题,但仍然不能杜绝它,公民提名的必要性也就在此。

 

如果用这个逻辑来检视提名委员会,我们会发现后者并没有违反它,而是作了进一步的扩张。这种扩张效应根本在于提名委员会的广泛代表性,它提出所有候选人能够代表广泛利益——而非单一的利益代表模式。提名委员会所提出的每一个候选人都是广泛利益的代表;提名委员会垄断提名,就能满足我们对候选人利益代表功能的期待;提名委员会提出所有候选人,将是民主原则丰满化的表征。易言之,从民主和选举的本质和目标上看,这不同于政党提名以及作为政党提名之补充的公民提名,只需要提名委员会就能够满足提名所需要的候选人表达利益、选举实现利益的目标。这就为提名委员会的排他性提供了决定性的理据。当然,这种理论上的推理在现实中能否得到切实遵循或映射,并不具有必然性。事实上,并不存在着僵硬的利益代表,利益表达本身也存在着长远利益与短期利益、整体利益与个体利益等冲突形式,我们不能简单的将利益表达形式上或者表象上的差异归结到制度存在的问题之上。

 

2.候选人代表广泛利益的功能主义阐释

 

选举工程承担着塑造民主的重任,不同的政治和社会条件要求不同的选举制度。实现民主模式的“理想类型”必须在选制上着手。这又要进一步关涉不同的政治社会特点和民主目标追求,因为不同的民主模式对利益代表有不同的要求。提名委员会垄断提名也是基于香港的政治和社会情势以及香港民主的需求。总的来说,提名委员会的排他性建立在特首选举的特点之上,植根于香港独特的民主特点——既是地方性民主,又是自治性民主。具体来说:

 

首先,特首选举要能够弥合目前香港社会面临的巨大政治鸿沟。事实上,香港的问题已经超出了桑斯坦所说的“两级社会”特征。尽管族群问题在香港尚不显著,但香港却已然走入一个政治上的“分裂社会”。[19]这就要求选举制度本身不能加剧冲突,而是应该尽力凝聚选民,也就要求选民趋向理性——候选人要趋向中间,竞选纲领和政策要趋向温和。为此,候选人本身就应当是不同利益的集合者。如果一定要类比,它比较接近政党联盟推出候选人参选行政首长的模式,更容易实现向心式民主。[20]

 

其次,香港宪制模式必须坚持“一国两制”、“高度自治”的原则,这意味着香港选举必须定位于地方性选举,又是自治性选举。这种双重限制首先就要求候选人出线上的限制——必须是港人治港。那么,问题来了:谁来代表中央利益?如何体现“一国两制”?“一国两制”下的地方性选举既然排除了中央参与,就必须严守“一国两制”的具体原则,这也就自然导出港人治港就必须是爱国者治港的结论。按照此逻辑,我们可以为“爱国爱港”之要求找到依据。同时,基于“一国两制”、“高度自治”的原则,选举过程中的自由竞选运动必须限于本地政治事务和政策,而不能触及国家整体的国体和政体(的正当性和合法性),也不宜以不涉及香港事务的国家大政方针为主要议题,否则不仅是逾越了基本法的原则,也是破坏香港自身的民主条件。同时,候选人阐述的中央和香港关系政策应当符合宪法和基本法的规定(尊重和遵守基本法)。设计选举工程必须要认识到这一点,这也应当在候选人以及不同利益集团之间达成共识。

 

再次,选举没有脱离“主权者—政府—臣民”的结构,它还是维持这个结构的重要途径,表现在它是人民出场的具体形式。一般情况下,这种政治表达的正确性很难被质疑——这是因为民主取得了强有力的说服力。然而,并不是所有类型的选举表达的政治意志都可以任意实现,地方选举就是其中之一,“原因在于,地方选举不涉及作为整体的政治统一体,因而从国家理论的角度来看,必须被视为一种不同性质的选举。”[21]地方选举不同于全国的选举,作为享有高度自治权的地方,香港的情况更为特殊。这是因为香港在政治制度设计上具有“一国两制”的独特性。香港并不是一个独立的政治统一体,而是中国的一个地方行政区,特区政府也只是地方政府。“一国两制”本身具有一定的张力,高度自治与香港作为一个地方行政区之间也具有一定的张力,这就让香港特区的特首选举变得更为复杂。[22]这就可能会促使某些超越本地的政治议题。提名委员会制度正是适应了地方选举的特点与限度,这里它主要发挥保障性作用。这将有利于稳固香港的民主体制——既能够实现民主,也确保香港民主在其范围内运行,而非恣意超出本地民主的范畴,造成新的宪政危机。

 

三、提名委员会的民主化改造:过程民主性之补强

 

尽管前文已经论证了提名委员会在逻辑上的民主属性,但并不意味着它就是完美的。香港政改咨询过程中涌现了大量的讨论意见,也揭示了提名委员会的问题。如提名委员会按照职业代表制/功能组别代表制组成,存在一系列的理论难题,诸如违反平等原则、选民基础小、竞选不充分、界别划分不科学、代表逻辑缺陷等。[23]又如,提名委员会提名的候选人代表广泛利益,但它未必能与社会整体的利益结构完全映射,提名委员会垄断提名又排除了其他形式的参与,没有给民意以一定的释放通道。这可能会造成一定的社会情绪,加剧社会分裂。

 

面对提名委员会的困境,可以从三个方面进行补强,其一是增强提名委员会的民意代表性、扩充提名委员会的组成,其二是适当缓和实质性提名的“专断性”,纳入一定的民意机制,其三是控制提名权的行使标准和程序。第一个方面针对提名委员会的结构,也是制度设计的主要内容。它包括提名委员会的组成人数、成员的产生方式、提名委员会的界别基础和选民基础。改革将主要围绕提名委员会的人数和选民基础。[24]目前围绕它的争议却最大,内容也最为复杂,但可期待的改革或将不会涉及民主性重构的问题。后两个方面都是针对提名过程。针对第二个方面,设计了以分阶段多次民意引入配合按照民主程序提名的实质性提名过程。针对第三个方面,从规范性控制的角度明晰化提名权的行使标准,其中涉及到对“爱国爱港”“不对抗中央”的理解和操作。

 

(一)争取提名程序与提名启动条件

 

提名过程在不同阶段与民意有不同的关系。正如前文所述,提名过程输入的是民意,输出的是候选人。提名委员会因为要提出所有候选人,所以它输入的民意具有广泛代表性。这种广泛代表性有两个不同表现,其一是提名开始之前想要争取提名的人业已获得的不同程度和不同类型的民意支持(这也证明其有“实力”参与其中),其二是提名委员会本身具有广泛代表性,体现在它的组成人员的代表性上。这两种(并不冲突的)民意在不同层面发挥作用,受到的约束、遵守的规则亦不相同。据此,本文将提名过程区分为两个阶段,分别是争取提名程序和实质性提名程序。争取提名程序是指符合法定特首以及特首候选人资格的试图争取获得提名的人向提名委员会争取成为特首候选人的程序。它直接与大众民意相联系。事实上,提名两阶段的区分具有逻辑必然性。这种区分也已经得到认可并被赋予了重要内涵。李飞说:“任何符合法定资格的人都可以向提名委员会争取提名,获得提名的人可以平等地进行竞选,被选举权、被提名权没有不合理限制。这种制度是公平合理的,从这个角度来讲,与世界各国、各地区的普选制度没有实质的差别。”[25]这表明争取提名程序也担负着非常重要的民主化功能,是实现公民被选举权和竞选权的重要过程。那么,如何启动提名程序呢?提名启动条件是什么?有没有最低限度的提名启动条件?提名启动条件的类型、门槛与提名委员会的民主正当性显然有相关性。从操作角度看,提名之启动首先是有人自愿争取成为候选人,其次则是必须以获得一定数量的“民意”为基础。因此,扩大提名启动条件的类型、降低其门槛可以有不同的方案,例如有少量提名委员会成员推荐,或者政治团体(政党)推荐,或者一定数量立法会议员或民选区议员推荐,或者一定数量选民联署推荐。香港地区18位学者曾联名提出的“公民推荐”方案,[26]在一定程度上体现了这种思路,但该方案显然“走得太远”,将公民推荐和提名委员会的八分之一提名紧密结合,实际上是将公民提名的概念进行转化,超出了提名启动条件所能包涵的意义。

 

以一定数量的提名委员会成员推荐作为提名启动条件当然是最简单的思路,但它对提名委员会的合法性是没有帮助的,仅相当于又创设了一个前置程序。正如前文所述,提名之启动与大众民意的链接最为显著和明确。本文提出一种设想,即通过提名启动程序来消解选民(公民、居民)连署的压力。具体来说,将公民连署纳入到提名启动条件之中,使之法定化和规范化,例如设定必须获得全部选民的2%或3%“连署推荐”,争取提名人才能够进入提名程序。一定数量的公民连署作为提名启动条件,既能够有效化解公民连署对提名委员会的压力,也能够增加最后候选人的民意代表性,同时也有助于强化整个提名过程的民主性。

 

选举是民意表达的过程,挟民意的行动往往具有重要的影响力。公民连署是重要的获取民意的渠道。有些反对派人士或会通过公民连署来给提名委员会施加压力(要求获得提名),甚至直接跳过提名委员会的实质性提名要求获得候选人资格。如果有人获得了大量公民连署支持,却不能进入提名程序或者不能在实质性提名过程中获得提名,会否对特首普选的合法性、真实性造成冲击,给今后的特首施政造成困难?这些问题必须正视。要化解公民连署的压力,从操作的角度看,就必须明确争取提名程序与实质性提名程序之间的区别。但争取提名条件和实质性提名条件对候选人资格限制的要求是相同的,它们的不同在于程序之差异,而非资格之差异。顺势将连署纳入到法治轨道,依法规范连署活动以及连署标准,既能够排除不符合特首当任职条件和特首候选人资格条件的连署行为以及不规范的连署行为,也能够鼓励连署活动公开、公正、合法举行。

 

(二)纳入民意机制的实质性提名程序

 

如前所述,提名受制于民意,实质性提名程序的民意基础主要依赖提名委员会(成员)的代表性。然而,它却引来很多质疑。在这里引入公民提名,让提名委员会仅背书确认,就改变了实质性提名的性质和提名委员会制度设计的目标。但如果只是引入民意机制,作为对提名委员会成员的参考和过程性控制,就不会有这样的危险。相反,它使得实质性提名程序从封闭变为半开放,从另一个角度补强了提名委员会的民主正当性。这样一来,提名委员会就有三重民主性支持,分别是提名启动条件和实质性提名的民意机制引入大众民意,提名委员会本身又具有广泛代表性。作为制度核心的实质性提名程序,也是实现提名权的关键环节。通过纳入民意机制来强化它的民主性,不能破坏提名委员会本身的制度逻辑,以及架空提名委员会的实质性提名权,这是一项具有高超技术难度的工作。它面临着两个逻辑上的问题,其一是民意机制发挥什么作用?其二是多少民意才算是能够发挥作用的民意?对此,本文的回答是,民意机制当然只是作为参考,但这种参考却是具有过程性控制的意义;民意的作用一直存在,只不过高民意支持当然具有更强的影响力,但它也只能限于影响力。

 

本文设计了一个以有效民意支持为基础、参考民意调查结果进行实质性提名的过程。具体来说,在确定了争取提名人选之后,启动实质性提名程序。提名委员会应当在选举前12个月成立并举行第一次会议,期间应当委托4家可靠民意调查机构对争取提名人进行民意调查;在选举前10个月举行第二次会议,期间应当委托4家可靠民意民调机构对争取提名人进行民意调查;在选举前8个月举行第三次会议,期间应当委托4家可靠民意调查机构对争取提名人进行民意调查。列入民意调查候选对象的人原则上都应当是符合提名启动条件的争取提名人,如果他们主动提出不纳入民意调查的,以及中途主动宣布放弃被提名的,将不能获得提名。纳入民意调查的人士本身必须要符合行政长官候选人以及当选人的条件,以及提名过程中提名委员会设定的其他条件。

 

在进行提名时,只针对综合民意调查排名前数位的争取提名人;易言之,实质性提名只针对综合民意调查排名前数位的争取提名人,民调较低的争取提名人,即便达到甚至超出了提名启动条件,也不应获得提名。或者,民意调查只确定最低标准,低于某个标准(比如获得15%的支持度)的争取提名人将不能被提名(即“排除民调”);但并不公布符合标准的人士的民调排序,以防止民调压制实质性提名。但它的非强制效力表现在,提名委员会的成员不需要遵照、只需要参考民意调查的结果,即它只有过程性控制的意义,不具有规范性控制的意义。

 

这一设计的本质是试图通过民意调查结果和有效支持率增强实质性提名的民主性,让提名委员会的提名更加贴近民意;它也避免了提名委员会的专断,毕竟提名委员会是由不同代表组成的机构,在传递民意以及利益方面可能存在断裂,所以它应该有一个更为直接、开放的途径来吸纳民意。事实上,如果把政党也视作某种性质的机构,很多国家或地区的政党在提名候选人时举办的初选都是开放或者半开放的,例如开放式选民投票、开放式民意调查等,这也表明了机构提名亦非常重视与民意的直接联系。就提名委员会的实质性提名来说,它利用了民意的流动性、随机性和可影响性,又结合了设定的提名门槛和提名资格条件,如果操作得当、合理,就不可能让那些不适合担任特首的人成为候选人,也使得那些候选人在这一阶段就要接受大众、提名委员会以及中央的检验,表明他们的核心政治立场,确保此后政治过程的主轴。与此同时,这也为特首选举争取到更广泛的支持,是在无政党政治背景下的一种较好选择,它一定程度上回避了过度竞选和过度政治操弄的问题。但运用这一手段的前提是进行整体提名,即提名结果是确定选举名单上所有的候选人。

 

(三)规范性控制:提名权的行使标准

 

本文区分了针对政治过程中意志表达和偏好选择的规范性控制和过程性控制两种不同控制形式,前者强调行为主体需要受制于或者受到某些标准的影响,后者强调行为主体需要遵守特定程序以及程序带来的表达和选择空间的限制,并通过这个过程得出结论。后者在前文中已有一些体现,比如实质性提名纳入民意机制。但这种分类不是完全科学的,因为它是用以控制人的意志和偏好,而这严格来说是无法控制的。而且价值选择又会受到一些行为主体以外条件的影响。

 

提名委员会的提名权就受到这两种形式的控制(实际上是提名委员会成员做出提名受到的控制)。事实上,提名委员会的组成方式、提名任务和目标,都会影响到提名权的行使,实际上也是上述两种形式的控制的表现,因为前面已经有所论及,这里就不再赘述。这里要重点说明的是,“爱国爱港”“不对抗中央”对提名委员会成员的影响力,也就是规范性控制的实效性。它表明了提名委员会行使提名权的标准到底是什么。乔晓阳主任说:“怎么判断谁是与中央对抗的人,是不是中央说了算?当然中央会有自己判断,但在普选行政长官时,首先是由提名委员会委员作出判断,这些提名委员会委员都是香港永久性居民,相信他们能够做出正确的判断。其次要由香港选民作出判断,将来行政长官普选时,要一人一票进行选举,选民完全知道自己的利益所在,也会作出理性选择。最后行政长官人选报中央政府任命,中央政府会作出自己的判断,决定是否予以任命。”[27]这一段话意味深长,它表明在实质性提名程序中,“爱国爱港”“不对抗中央”是提名委员会成员在动议和审议(如果有这样的程序)以及决定时的重要考量——也就是内心约束。它就是一个规范标准,体现了规范性控制的意义。

 

如果可以任意限制候选人“入闸”,自由选举显然将不复存在。质言之,被选举权也是民主的当然内涵而不能随意限制,否则选举的正当性就会受到质疑。事实上,被选举权并不单是消极性的资格——“消极说”或“资格说”忽视了被选举权代表的民意基础以及竞争性,它实际上代表了公民个人的积极主张(理想)以及相当一部分民众的共同意愿。[28]换言之,被选举权包含了可当选的资格和竞选的权利。[29]更重要的是,它还包含了候选人能否当选以及当选之后的任职能力的问题。正是因为被选举权的内涵如此,它才更需要被限制。一方面,当选之人将来愿意并能够且适合履行公职,另一方面,他也要能够有效参与竞选。理论上对候选人资格有不同的认识和处理原则,一种是选民资格与候选人资格完全相同,另一种是候选人资格要高于选民资格。[30]但只有后一种原则是现实存在的,而且职务不同,资格也会有所不同,一般以元首和政府首脑为最高。[31]之所以如此,或是因为所竞选的职位资格条件决定着候选人资格条件的上限。但这显然只针对法律上的资格条件,而非真实选举中的道德性资格条件。

 

在人类历史长河中,对候选人资格的限制也是在逐步变化,总体上是越来越低。例如,在早期候选人必须有一定的财产和文化程度,而当下已经不再有这样的要求。这固然是跟现代社会人们对公职人员的要求逐步降低以及政党政治、选举制度的成熟有关,也是因为选举自由、平等、公开和普遍原则的深入贯彻。就限制的形式来说,有法律明文限制和隐性限制、刚性限制和柔性限制等不同区分。法律明文限制一般是刚性限制,也是绝对性限制,它们或是直接规定在选举法中,或是体现在对担任公职人员条件的规定上。在法治国家,隐性的限制都已经不再具有刚性,但在实践中或是司空见惯的。就内容来说,常见的候选人资格限制包括刑法特殊规定(如剥夺政治权利或称为褫夺公权的刑罚)、年龄限制、出生地限制、居住年限限制、国籍限制等,但对政治立场的限制较为少见。有学者认为候选人资格有四种设定,分别是自然条件、社会属性、选举质量条件、有效履行职责条件等。[32]本文则将其分为道德性限制、政治性限制和常识性限制三大类。

 

既然候选人资格条件之限制是常态,那么合理的限制就能够为提名委员会提供一定的民主正当性支持。“爱国爱港”“不对抗中央”作为特首或特首候选人的资格条件,属于政治性限制,但却屡遭质疑。要求特首“爱国爱港”“不对抗中央”有其正当性,它来自于道德、法律和政治现实。乔晓阳在去年的讲话中对此着墨甚多。[33]中央提出特首候选人必须“爱国爱港”“不对抗中央”,这种意见本身就是一种政治压力,从制度化和非制度化渠道对制度设计造成影响。关键问题还在于是否要将这些限制规范化、法律化。乔晓阳说:“行政长官人选必须是爱国爱港人士的立场是坚定不移的,与中央对抗的人不能当特首是一条底线,这样讲不是为了从法律规定上排除谁,筛选谁,而是为了让将来的提名委员会委员和香港市民心中有杆秤,有个衡量的标准,自觉不提名这样的人,不选这样的人。”[34]这段话粗看是觉得这些条件应当是隐性限制、柔性限制,而非法律明文限制、刚性限制,但却不然。实际上,乔晓阳强调的是不能因人立法,也强调有关法律不宜细节化。如果不将其规范化,而只是当做隐性标准、柔性标准,在提名委员会行使否定权时,更容易被视为“政治审查”和防范特定人士。

 

因此,将其纳入正式立法将是一个更好的选择。而且,应当将“爱国爱港”“不对抗中央”作为行政长官的任职条件,而非候选人的资格条件。不宜在选举的操作性规则中做这样的规定,而可以置于对行政长官资格条件的(总体性)要求或选举法的原则性规定部分,未来修改基本法时还可以将其写入基本法。这也是促进中央和香港关系进一步法治化的具体表现。而且,立法并不适合进一步解释或细化这两组语词,不宜指明其内容,而应当将解释权交给法院和全国人大常委会。如此处理,将规范性控制明晰化,对提名委员会成员的内心限制转化为实际限制,成为真实制约。但法律化的处理必须要细致,能让候选人资格限制更为和缓间接,更符合现代民主的一般原则,不会造成因人立法以及无限扩张的印象,在面对合宪性考验时也不会被宣布违宪。

 

四、选举工程与宪制:香港的麦迪逊式民主

 

尽管现代选举制度逐渐趋同,自由、秘密、普遍、平等的选举已经成为选举的基本原则,[35]选举制度之间的细微差异也会带来政党制度、政体结构甚至政治力量对比上的巨大差异,民主的内容和形式也因为选制差异而有所不同。本文认为,提名委员会将会促成一种新选举制度,影响行政长官的产生及其施政,牵动政治力量发展,进而形成新的民主模式——香港的麦迪逊式民主。

 

麦迪逊式民主是达尔的归纳,尽管麦迪逊自己希望建立的是“共和政体,我是指采用代议制的政体而言……委托给由其余公民选举出来的少数公民……”[36]但麦迪逊所说的共和制就是代议制民主。[37]麦迪逊式民主“希望在多数人的权利和少数人的权力之间达成某种妥协,也希望在所有成年公民的政治平等和限制其主权的渴望之间达成某种妥协。”[38]麦迪逊认为,在一个以共和原则组织的政府中,权力必然存在于多数人那里,因此“在共和国里极其重要的是,不仅要保护社会防止统治者的压迫,而且要保护一部分社会反对另一部分的不公。”[39]防止多数人的暴政就变得非常重要,对此麦迪逊式民主展开了一系列的制度建构,包括了代议制民主、复合的共和国以及对于党争结果的控制。事实上,麦迪逊式民主的核心就在于强调权力的外部制约,必须形成分权结构并且必须控制宗派和党争。[40]麦迪逊本人还对精英政治情有独钟。尤其值得一提的是,在民主政体中,党争是不可避免的,“派系的潜在原因,深藏在人性之中……但是,造成派系的最普遍而持久的原因,是财产分配的不同和不平等。”[41]要防止党争的危害,“要么必须防止大多数人同时存在同样的情感或利益,要么必须使具有同样情感或利益的大多数人由于他们的人数和当地情况不能同心协力实现损害他人的阴谋。”[42]当派系是少数时,“自然可以有多数人用投票的办法来击败少数人的阴谋”,但派系本身是一个多数时,就显得更为复杂,消极性权力的建构也就呼之欲出。麦迪逊式民主带有较强的共和主义色彩,受到了达尔的猛烈批评。[43]但这并不妨碍麦迪逊式民主给后世的制度设计提供灵感。达尔自己也说麦迪逊本人是“一位杰出的政治科学家”,对“政治的兴趣不仅审慎植根于他对事实性问题的关注,而且还正植根于(在他看来)他对应然性问题的关注。”[44]

 

提名委员会是选举工程的重要一环,它给传统民主制度设计并不看重的提名赋予了重要意义——对民主的保障性价值,这种价值是以针对争取提名人的提名或不提名的权力实现的。毫无疑问,这种权力扼住了民主的“喉咙”,必然会对香港的民主模式产生决定性影响。与其类似的制度模式是吉尔吉斯斯坦共和国曾经在总统选举中使用的办法——为了阻止俄罗斯裔和俄罗斯化的吉尔吉斯人当选总统,在选举的提名阶段,争取成为候选人的人必须通过由语言委员会组织的测试,以保证他们能流利的使用国语吉尔吉斯语。在该国2000年大选中,对时任总统阿卡耶夫最有力的挑战者库洛夫就因为没有满足这个条件而不具有候选人资格。[45]在属性上,针对提名候选人的控制权可以被视为一种保障性权力。显然,这是一种高度政治性的权力,具有消极性权力的一般特点。

 

消极性权力的设置古已有之,古罗马的“保民官”制度就是例证。[46]保民官能够否决官员和元老院的权力,保护平民的利益。它被视为罗马共和的多元性和分权制衡模式的表征。[47]这一制度具有深远的影响,卢梭专门论述了保民官制,认为它可以用来保护主权者以对抗政府,也可以用来支持政府以对抗人民,还可以用来保持一方与另一方之间的平衡。[48]后世发展起来的违宪审查也可以从保民官制度中得到启示,它的超然性、中立性给违宪审查很好的启示。[49]将提名委员会的提名权界定为具有消极性权力特点的保障性权力,是从其权力本质中得出的结论。一方面,它是从人民主权派生出来的权力,但这种权力具有特定性,以提名候选人为主要任务,以实现香港的民主为目标,它特别突出了行政长官选举需要达成的复合性功能,而不仅仅是产生一个行政首长。另一方面,对人民来说,提名权具有强烈的保障性意义,它能够排除不符合香港民主价值的人担任行政长官,也能够约束候选人的政策路线、竞选过程以及当选人的施政和管治。[50]意大利的罗马公法学家卡塔兰诺认为,消极权是人民行使人民主权的消极面的权力,它不同于抵抗权、公民不服从等近似概念。[51]人民通过提名委员会来行使提名权,能够保证选举不偏离制度设计的目标和民主的本质意义。总的来说,在选举开始前或者进行中设置了保障性权力,通过对候选人施加压力来限定和规范政治过程,将会对选举和宪制产生影响,这些影响包括政治力量的流动、政治立场的修正和选举策略的使用,以及左右当选者的政策。

 

一般来说,保障性权力应当赋予少数人,或者中立者、权威者。它首先针对少数人权利保障。因为在政治过程中,多数可以直接否决少数,从而实现多数的主张或者侵害少数的利益。少数人要避免被暴政,或是依赖少数否决制度,或是通过中立者和权威者进行裁决——这种中立者裁决模式实际上也是借助了少数否决的思路。[52]当然这没有考虑通过社会或公民社会加以制衡的情况。因此,保障性权力就被赋予了更为厚重的宪政意义,它不再是对抗民主的表现,而成为了新式民主的一个部分。这是麦迪逊式民主的特性之一。然而,问题也相当显著。避免对少数人的暴政却可能对多数人施加“暴政”,造成剥夺多数人自由的事实。[53]这不仅违反了民主原则,也不见容于宪政。违宪审查制度就面临这样的理论质疑。香港的情况略有不同,因为提名委员会并不完全是少数人的代表。提名委员会具有广泛代表性,行使保障性权力代表了多元利益、少数人利益和整体利益。它能够代表多元利益和少数人利益是因为提名委员会基于职业代表,体现了不同职业的声音和利益。它能够代表整体利益,主要是因为它的广泛性,能够超越本地问题、眼前问题,而将视野扩展到全局与未来,尤其是基于其组成人员中有港区全国人大代表和政协委员的事实,它在认知“一国两制”和中央与香港的关系的能力方面有着更为明确和直接的代表性。因此,在理论基础上,行政长官选举制度尽力回避传统选举模式的不足,希望做到选举过程中的“均衡参与”,顾及中央和香港之间的特殊关系以及香港长期繁荣稳定和发展的目标。

 

从根本上说,在行政长官普选中加入保障性权力以促成香港的麦迪逊式民主,其民主正当性是由香港的特殊政治地位所决定的——这种地位就是香港是“一国两制”下享有高度自治权的地方,是中华人民共和国的特别行政区。这一点在许多人的论述中都有强调。正如前文引述的陈端洪教授的论述,“一国两制”内涵着一系列的“二律背反”,包括特别行政区打破单一制原则,甚至产生国家认同危机,寻求更大的自主性;特区的权力会自我膨胀,不断接近和突破授权底线,造成中央和香港的对抗;导致两地的政治和法律冲突,有人会利用香港来挑战大陆的社会主义体制。[54]然而,这里我们要问的是,这些“背反”(冲突)一定是制度造成的吗?我们有能力从制度上消除这样的冲突吗?事实上,与其说是制度问题,不如说是事实问题;之所以设置“一国两制”“高度自治”的制度结构,就是为了缓和甚至解决这些事实问题。我们对“一国两制”“高度自治”的理解与执行应当来说是一贯的、科学的,但也能看到错误理解“一国两制”“高度自治”造成的困扰。行政长官普选的民主诉求和制度表达,以及提名委员会制度,都是“一国两制”“高度自治”的一部分,我们完整的看待它们才能理解用“一国两制”“高度自治”舒缓和解决香港问题的制度用意和效果。提名委员会是整个制度设计的一部分,行使保障性权力,在民主过程中发挥保障性作用,这是真实的民主追求,也是可行的民主追求。在这个意义上,提名委员会所促成的香港的麦迪逊式民主,正是香港积极适应政治现实的选择。

 

从社会条件的角度看,香港也面临着非常特殊的问题。其特殊性可以从多个角度来观察,例如香港是一个面积狭小、人口众多、经济高度发达的自由港和金融中心,工商业在香港扮演着非常重要的角色;香港社会现下陷入了一个比较分裂的态势,两大阵营对立比较突出。姬鹏飞主任关于香港政治体制的一段说明被广泛引用,他说:“香港特别行政区的政治体制,要符合‘一国两制’的原则,要从香港的法律地位和实际情况出发,以保障香港的稳定繁荣为目的。为此,必须兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展;既保持原政治体制中行之有效的部分,又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”

 

另一个值得观察的指标是,香港将要实现的是双普选,即立法会也将实现普选,然而该选举的选区小、选民少,政党控制力弱,麦迪逊希望的选民“众多的、广泛的、多样的利益”就很难具备,容易助长平民主义的气氛和能量。目前立法会选举中选出众多激进议员就是表现。立法会普选能够实现完全的代议制民主,它在表达民意方面的作用更为突出——事实上,议会才应当是民意的集中展示场所,行政长官是行政权力的执掌者,是执法者,在很多时候都未必要直接陷入到民意漩涡之中。[55]更何况,行政长官是特首,代表特别行政区,尤其是要代表特区与中央交互,他就要承担更沉重的义务来遵守基本法和“一国两制”、尊重大陆的社会主义体制(对国体和政体的尊重)。因此,立法会的普选制度与行政长官的普选制度应该有一定的差别,才符合香港的政治地位和政治现实。此外,香港也已经建立起的司法审查制度和司法独立,以及普通法法治,从制度上防范多数人暴政,约束政府权力。而且,香港的公民社会发展非常成熟,社会运动发达,构成了比较有力的外部制约。这些都能确保香港维持良好运行的民主体制。因此,通过特首普选制度设计来实现麦迪逊式民主模式的生长,将会是香港政体全面和有效的保证,也是香港民主稳定和健康的重要保证。

 

最后,香港的民主要能够有效保证少数人的利益。少数人在平民主义民主的体制之下容易被漠视——尽管社会还有司法独立、司法审查和社会制衡,但似乎不足以提供有力的保障。香港要保持一个没有政党政治的政治结构,那么对少数人利益的保障力度还会大幅降低。现实的问题是,工商金融业精英、专业界人士、社会服务业人士以及大量劳工等各阶层之间如何协调利益关系以及保持各自的社会地位,关系到香港的持续繁荣稳定,成熟的宪制不宜轻易破坏现有的社会结构。有学者就提出,特首的提名权由少数精英来行使,既可以保护工商界利益,亦可令香港普选要达到两个目标,包括保留精英政治以及资本主义;如果将提名权交由大众分享,精英制度就会不存在,香港亦会成为高福利主义社会。这也是对社会情势进行判断的结果。[56]

 

五、结论

 

行政长官的普选将会对香港的政治和社会发展产生巨大影响。提名委员会是维护中央和香港特别行政区的关系、保证香港的长期繁荣稳定和发展的重要制度通道,“充分体现了制度理性,充分体现了基本法起草过程中香港各界人士的智慧。”[57]证立提名委员会并不是一项容易的工作。选举制度的设计综合了制度的目标和政治现实条件。提名委员会的制度逻辑决定了它能够实现民主并且垄断提名权。这主要是因为提名委员会的广泛代表性促使它能够代表广泛利益。同时,它也契合了香港的政治和社会情势。纯粹从政治效果的角度看,提名委员会能够促成香港各政治派别意见和能量的平衡,有利于中央和香港之间、香港不同政治派别之间、香港政治和社会精英与香港普通民众之间的有效沟通,因为提名委员会本身就是政治妥协的通道——通过它来产出一个妥协和平衡的政治结果。这个结果就是各方都能接受的特首候选人,以及温和的中间路线和和平理性的竞选过程。这正是宪法工程的意义之所在。事实上,作为中央政权下的一个地方,香港并不应成为充斥着对立和撕裂的“政治社会”——而且,矛盾还是因为“一国两制”“高度自治”而生。要回避这种情形,必须要在宪制设计上下功夫,而目前最迫切的就是选举制度的设计。

 

宪法工程正是要直接回应这些问题,用制度化解争议,以制度融合社会。本文也试图从过程角度对提名委员会进行民主化改造,突出表现为在制度逻辑之外引入民主元素,尤其是大众民意的加入和提名权的规范性控制。从发展的角度看,以提名委员会为核心的选举制度将会塑造出一种新的民主模式,即麦迪逊式民主。本文也对香港的麦迪逊式民主进行了合理化论证,反映了提名委员会导出结果的民主性。提名委员会是一个制度通道,通过它的不仅是候选人名单,也是普遍接受的政治意愿、政治能量和政治前景。制度试错的成本不可估量,设计者们不得不做好充足准备。本文主要运用宪法工程学的理论,提出一些设想,希望能够有益于制度设计的讨论。

 

注释:

 

[1]陈端洪:《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》,《港澳研究》2014年第2期。

 

[2]强世功:《香港特首普选提名机制之争:政治与法理》,《经济导刊》2014年第8期。

 

[3]See Giovanni Satoria,Comparative Constitutional Engineering:An Inquiry into Structures,Incentives and Outcomes,p.200.

 

[4][美]凯斯·孙斯坦:《设计民主:论宪法的作用》,金朝武、刘会春译,法律出版社2006年版,第5页。

 

[5]See Donald L.Horowitz,A Democratic South Africa?Constitutional Engineering ina Divided Society,Berkeley,Calif.:University of California Press,1991.

 

[6]Alfred Stepan and Cindy Skach,Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation:Parliamentarianism versus Presidentialism,World Politics,Vol.46,No.1(1993),pp.1-2.

 

[7]何俊志:《选举政治学》,复旦大学出版社2009年版,第164页。

 

[8]何俊志:《选举政治学》,第164页。

 

[9]何俊志:《选举政治学》,第164页。

 

[10]乔晓阳:《在香港立法会部分议员座谈会上的讲话》,http://www.locpg.gov.cn/shouyexinwen/201303/t20130327_7135.asp。

 

[11]参见刘刚:《现代政治代表的历史类型与体系结构》,《中外法学》2013年第3期。

 

[12]李飞:《依法落实行政长官普选保持香港长期繁荣稳定——在香港特别行政区各界人士午餐会上的讲话》,http://www.npc.gov.cn/npc/gadbzl/xgdbzl_11/2013-11/25/content_1814333.htm。

 

[13]马岳:《港式法团主义——功能界别25年》,香港城市大学出版社2013年版。

 

[14]See Robert.A.Dahl,Polyarchy:Participation and Opposition,New Haven:Yale University Press,1971,pp.2-3.

 

[15]马岭:《选举权的性质解析》,《法商研究》2008年第2期。

 

[16]王绍光:《民主四讲》,上海三联书店2008年版,第54页以下。

 

[17]王绍光:《民主四讲》,第47页。

 

[18]事实上,公办提名是相对于党办提名的情形,民办提名只是本文为了对照而特意添加的。

 

[19]See Donald L.Horowitz,A Democratic South Africa?Constitutional Engineering in a Divided Society,1991.

 

[20]See Donald.L.Horowitz,Ethnic Groups in Conflict,pp.365-395.

 

[21][德]卡尔·施米特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2001年版,第258页。

 

[22]陈端洪:《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》,《港澳研究》2014年第2期。

 

[23]马岳:《港式法团主义——功能界别25年》,第1-2页。

 

[24]李飞:《依法落实行政长官普选保持香港长期繁荣稳定:在香港特别行政区各界人士午餐会上的讲话》。

 

[25]李飞:《依法落实行政长官普选保持香港长期繁荣稳定:在香港特别行政区各界人士午餐会上的讲话》。

 

[26]参见邹平学:《香港政改咨询中“公民提名”主张述评》,《港澳研究》2014年第1期。

 

[27]乔晓阳:《在香港立法会部分议员座谈会上的讲话》。

 

[28]蒋劲松:《被选举权、竞选正当性与竞选权》,《法学》2010年第2期。

 

[29]蒋劲松:《被选举权、竞选正当性与竞选权》,《法学》2010年第2期。

 

[30]何俊志:《选举政治学》,第164页。

 

[31]高鹏怀:《比较选举制度》,知识产权出版社2008年版,第111页。

 

[32]何俊志:《选举政治学》,第164-168页。

 

[33]乔晓阳:《在香港立法会部分议员座谈会上的讲话》。

 

[34]乔晓阳:《在香港立法会部分议员座谈会上的讲话》。

 

[35]张千帆:《宪政原理》,法律出版社2011年版,第89-98页。

 

[36][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第49页。

 

[37][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,顾昕译,东方出版社2009年版,第144页。

 

[38][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第1页。

 

[39][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第266页。

 

[40][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第29页。

 

[41][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第46页。

 

[42][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第48页。

 

[43][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第16-27页,第139页以下。

 

[44][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第139页。

 

[45][美]安德鲁·雷诺兹等:《选举制度设计手册》,鲁闽译,香港商务印书馆2013年版,第76页。

 

[46]陈可风:《罗马共和宪政研究》,法律出版社2004年版,第83页。

 

[47]米辰峰:《多元并存与分权制衡:古罗马社会结构政制机制初探》,《烟台大学学报》2007年第1期。

 

[48][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第156页。

 

[49]陈端洪:《政治法的平衡结构:卢梭<社会契约论>中人民主权的建构原理》,《政法论坛》2006年第5期。

 

[50][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第26页。

 

[51][意]皮兰杰罗·卡塔兰诺:《一个被遗忘的概念:消极权》,徐涤宇译,《罗马法与现代民法》2002年卷。

 

[52][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第51页。

 

[53][美]罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,第24页。

 

[54]陈端洪:《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》,《港澳研究》2014年第2期。

 

[55]See Juan J.Linz,The Perils of Presidentialism,Journal of Democracy,Vol.1,No.1(1990).

 

[56]《王振民:特首普选提名权应由精英行使》,http://news.stnn.cc/hongkong/2014/0119/44273.shtml。

 

[57]李飞:《依法落实行政长官普选保持香港长期繁荣稳定:在香港特别行政区各界人士午餐会上的讲话

 

责任编辑:姚远



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