【吴钩】政府借债

栏目:钩沉考据
发布时间:2021-03-31 18:20:28
标签:借债、政府举债
吴钩

作者简介:吴钩,男,西历一九七五年生,广东汕尾人。著有《隐权力:中国历史弈局的幕后推力》《隐权力2:中国传统社会的运行游戏》《重新发现宋朝》《中国的自由传统》《宋:现代的拂晓时辰》《原来你是这样的大侠:一部严肃的金庸社会史》《原来你是这样的宋朝》《风雅宋:看得见的大宋文明》《知宋:写给女儿的大宋历史》《宋仁宗:共治时代》等。

政府借债

作者:吴钩

来源:作者授权 儒家网 发布

          原载于 “我们都爱宋朝”微信公众号

时间:孔子二五七一年岁次辛丑二月十九日戊寅

          耶稣2021年3月31日

 

在现代,政府举债已是寻常事,高企的政府债务可能还会危及社会稳定与经济发展。不过,放在历史上,政府借债却被认为是历史演进的一大驱动力,许多经济学者都同意一个观点:正是西方社会的政府借债传统演化出了近代证券市场。

 

比如香港大学经济学讲席教授陈志武先生认为,“我们今天熟悉的证券市场,起源于13至14世纪的威尼斯和弗洛伦萨,是由这些城邦国家的政府公债而发展出来的”,因为古代西欧国家不能随便征税,“一旦出现大额战争开支,政府就只能靠公债,等战争胜利并得到敌方资产后,再把战利品分给贷方,还清债务。古代公债市场就是这样被逼出来的”。

 

 

 

而东方国家呢?“以中国为例,早在周朝时期,政府就对征税毫不犹豫,古代的争议更多是围绕到底以人头收税还是以田亩计税上,而且还总是有财政盈余,往国库里存钱”,这就不需要通过政府借债来解决战争经费,因而也就发展不出公债市场。

 

中国社科院研究员姚枝仲先生也说,“古代的政府债务,主要是为战争筹集资金。有记载称,公元前5世纪,雅典娜神庙就为雅典城邦提供过战争贷款。……为战争筹集经费的办法,除了借款之外,还有增税、募捐、铸币或者发钞、专卖、官商营业甚至卖官鬻爵等。中国古代基本不用借款为战争筹资,但把借款之外的方法都用了个遍。

 

“中国主动发行的最早一笔政府债务发生在1898年——按照《马关条约》,清政府需向日本赔偿2亿两白银,分八次交完。当时已至第四期赔款应付之期,廷议发公债,计划募集1亿两白银。债券名称叫做‘昭信股票’。名为股票,实为债券,偿还期限为20年,年利率5%。

 

“在此之前,中华大地虽屡有战事,但均没有通过借债的方式来筹集粮草军资。这与彼时‘普天之下,莫非王土’的政治思想有关,皇帝可以取用国内任何财产,无须借贷。而且,以君主之尊向民众举债,使君主与民众处于平等地位,于那时的君权理论也不合。”

 

近代证券市场究竟是不是由西方政府的借债传统催生出来的,我不知道。但我知道,陈志武先生、姚枝仲先生说古代中国没有政府借债、没有公债市场,则未免有点信口开河了。

 

我们今天常用的成语“债台高筑”,便来自东周时期国王的一次战争融资:周赧王“欲发兵攻秦,命西周公签丁为伍,仅得五六千人,尚不能给车马之费。于是访国中有钱富民,借贷以为军资,与之立券,约以班师之日,将所得卤获,出息偿还”。但这场战争打败了,“赧王出兵一番,徒费无益。富民俱执券索偿,日攒聚宫门,哗声直达内寝。赧王惭愧,无以应之,乃避于高台之上。后人因名其台曰‘避债台’”。周赧王的举债行为,完全符合陈志武、姚枝仲先生关于“政府债务”的定义。

 

清政府的首次借债,也不是1898年发行的“昭信股票”,因为早在1853年(咸丰三年),为镇压上海小刀会起义,上海道台吴健彰以江海关税收为担保,向洋商借银7万余两。这是晚清政府举借的第一笔外债。

 

 

 

那么在晚清上海借款之前,周赧王“债台高筑”之后,中国历史上有没有政府举债的记录呢?有。宋代就是政府借债最为频繁的时期。宋政府为什么热衷于借债?同样是迫于战争造成的财政压力。打仗无疑是最烧钱的游戏。从北宋末到南宋时期,宋王朝先后与金国、蒙元交战,每天都要投入大量军需。

 

宋仁宗庆历年间,宋王朝与西夏交战,需要大量物资,但财政没办法一下子掏出那么多钱,三司(财政部)合计了一下,说资金缺口有数十万贯。如何是好?有大臣提议:借债吧。于是朝廷“请呼数十大姓计之,一日而足”,宋政府将京师的大富豪请来,向他们借点钱,一日之内便筹到数十万贯。

 

南宋后期,四川路军事统帅郑损为了筹借到钱粮,请当地富户王珙吃饭喝酒:“郑制置与富人王珙借钱粮,就请赴面饭”。若按陈志武、姚枝仲两位的观点,宋政府向民众加税,或者直接征用民资就可以了,又何必放低身段请土豪吃饭?显然,中国古代政府对于征税,也不是“毫不犹豫”的,更不可能随意“取用国内任何财产”。

 

短暂当过三司使(相当于主管财政的国务委员)的宋祁还向宋仁宗提出一个庞大的政府借债计划:

 

“臣愚以为,请自京师及天下应有物力人户,计直及钱一万以上者,官司明谕诏旨,许令百姓各指实自言有多少见钱及他物,实若干数目,先作簿抄上,然后官司普令十分中官借二分助军钱,许于所在送纳,仍各逐家给付州县帖,开坐敕命,候将来边鄙罢兵日,并支还象牙、香药、茶盐,许百姓任便于京师外州清算。其所借到钱,于逐州县置彼处所出百货轻赍,入京付榷货务,减市贾收钱,仍别立库承贮,以备军须警急。如此,钱稍有次序。乞朝廷下诏,普减天下租税三分至一半以下,以明国家损豪强、优力农、称物平施之义。”

 

按照宋祁的这一设想:户产万贯以上的居民申报财产,政府造册登记,然后向各户借钱(借款额度为户产的20%),发给一份注明了借款额的“帖”(实质上就是债券),等到战争结束、边境罢兵,政府即连本带息支还象牙、香药、茶盐。另外,这笔战争融资完成后,政府还要宣布减税30~50%。

 

你看,宋人还设想通过政府借债的方式来降低税率,如果政府能够随心所欲地征税,又何必如此大费周章?你可能会说,宋祁的政府借债计划,是强制性的征发啊,哪有这样借债的?有。我们知道,1170年代,威尼斯城邦为筹措到战争经费,发行过大规模的政府公债,这个威尼斯公债其实就是强制性贷款——政府先估算居民的财富水平,然后根据其财产摊派债券。简直就是按宋祁的设计施行的。

 

 

 

现在,你可能又会说,威尼斯公债的历史贡献是发展出债券市场。你前面说的只能说明宋朝政府有借债行为,它像威尼斯政府那样发行公债券了吗?不好意思,我想请你看一个例子:崇宁初年,蔡京刚刚拜相,有六七名商人“负官钞至庭下”,向政府索债:“蔡相公,这是章惇当宰相时欠下的账目,这是曾布当宰相时欠下的账目,一共有三百七十万贯钱。请蔡相公还钱。”蔡京向宋徽宗报告了这件事。徽宗说:“我国家欠少商贾钱债,久不偿还,怎不辱国?”让蔡京想办法偿还债务。

 

但当时“国用常匮”,要财政掏出三百七十万贯钱,真有点不乐意。蔡京便将诸司库务的陈旧库存,如幕帟、漆器、象牙、锦缎、香药等物品清理出来,搭配打包,每包标明价值,充当抵债的物资。商人一开始并不同意,说,你这些东西估价太高了。后来有人提议,要不我们先试卖一下。将东西拿到市场一卖,发现单凭乳香一物的价值,就足够抵债了。众商这才欣然接受蔡京的方案。宋政府这笔拖欠了好几个年头的旧债,总算还清了。

 

这里有个细节值得我们留意:商人向蔡京讨债时,带了“官钞”而来。这“官钞”到底是什么东西?应该就是宋政府出具的钞引。两宋时期,朝廷为解决沿边驻军的物资供给问题,鼓励商人向沿边州郡入纳现钱或粮草,这叫做“入中”。沿边政府会给入中的商人出具一张钞引,商人凭着这张钞引,可以到京师兑换成价值高于入纳数额的现钱(或者茶盐)。

 

由于入纳与提现之间存在着时间差,有时候,因为政府财政困难,兑现还得延后,因此,宋政府开具给商人的钞引,实质上就是国家发行的债券。南宋绍兴二十九年(1159)发行的见钱关子与见钱公据,就更是公债券无疑了。当时,户部官员提议说:“诸路屯驻大军,例当贴降钱应副,欲下榷货务场印给公据、关子赴三路总领所,招诱客人等请。淮西、湖广各关子八十万缗,淮东公据四十万缗,皆自十千至百千,凡五等,内关子作三年行使,公据作二年,许钱银中半入纳,依自来优润分数。”高宗“从之”。

 

 

 

这一次宋政府发行的见钱公据、见钱关子,有面值(从10贯到100贯,分5种面值),有利息(优润分数),有兑付期限(关子3年,公据2年),期限内可流通,商民自愿入纳现钱与白银申领,这不是公债券又是什么?

 

持有关子、公据等钞引的宋朝商人,除了可以找宋政府兑现之外,还可以转手将钞引卖出去,就如今日的债券交易。宋代的债券交易是非常活跃的,开封等大城市出现了类似于“证券交易所”的交引铺,供商人买卖茶钞、盐钞等证券,“每一交易,动即千万,骇人闻见”。换言之,宋代不但出现了频繁的政府借债行为,而且发展出一个规模很大的证券市场。

 

陈志武先生断言传统中国发展不出公债市场,恐怕是因为对宋代中国的金融证券缺乏足够了解。熟悉宋代经济史的香港科技大学刘光临先生则说,宋朝已经“发展出一个规模颇大的公共金融市场”,“在中国历史上,政府向商人个人、家族或群体举债并不罕见,但是政府走向公债市场,并懂得如何维系其债务信用,却是中国,也是世界财政史上开天辟地的一大突破”。可惜,许多人对此历史并未给予足够重视。

 

 

责任编辑:近复