【田飞龙】香港国安法一周年: 制度成效、典型案例和剩余课题

栏目:快评热议
发布时间:2021-09-18 11:10:33
标签:香港国安法
田飞龙

作者简介:田飞龙,男,西元一九八三年生,江苏涟水人,北京大学法学博士。现任北京航空航天大学法学院副教授、一国两制法律研究中心执行主任。著有《中国宪制转型的政治宪法原理》《现代中国的法治之路》(合著)《香港政改观察》《抗命歧途:香港修例与两制激变》,译有《联邦制导论》《人的权利》《理性时代》(合译)《分裂的法院》《宪法为何重要》《卢梭立宪学文选》(编译)等法政作品。

香港国安法一周年: 制度成效、典型案例和剩余课题

作者:田飞龙(北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事、法学博士)

来源:《紫荆论坛》专稿

 

香港国安法一周年,法治成效有目共睹,市民的心理安全与自由权利保障更上台阶。香港国安法不仅具有通常的法律实施的效果,还具有调控扩展香港特区法律体系以及施压推动香港诸多关键领域实质性改革的作用。在国安法的推动下,香港在教育、传媒、校园民主甚至司法等领域正在展开系统而精准的制度检讨,寻求适应香港国安法的新治理秩序。本文论述香港国安法实施一周年的制度成效、典型案例,并列出香港新秩序的系统生成还需要认真研究和解决的「十大问题」。

 

一、香港国安法:巩固香港法治的重大立法

 

在香港基本法的原有规划中,国家安全立法是授权给特区政府完成的宪制任务(基本法第23条),但回归以来的实践证明香港的反对派并不「忠诚」,特区政府施政意志不够坚决,缺乏智慧和担当,外部干预势力渗透控制过于强烈,自治权范围内根本无法完成这一重大立法。这一立法长期缺位,最大的受害者就是国家的主权、安全与发展利益。2019年「修例风波」将这一根本性危害的「不可承受之重」完全暴露出来,此种制度性补救的责任只能是中央来承担。因此,香港国安法之垂直立法,就中央事权而言是「一国两制」制度创制权在宪法上的再次激活,就法哲学正当性而言,则属于「必要性即法律」(necessity is law)的实践验证。

 

国务院港澳办主任夏宝龙在2021年7月16日关于香港国安法一周年的纪念研讨会上完整总结了该法实施一年来的基本制度成效:「香港的变化彰显香港国安法强大威力,事实雄辩证明这部法律是保香港安全、安定、安宁之法。」这与香港国安法制定之初「一法可安香江」的规范性期待是相符合的。夏主任在讲话中具体列举了香港法治巩固的主要事实和依据:其一,有了香港国安法,香港维护国家安全「不设防」的历史得以终结,彻底粉碎了港版「颜色革命」的图谋;其二,有了香港国安法,香港告别动荡不安的局面,社会逐步安定;其三,有了香港国安法,香港特别行政区的管治秩序恢复正常,施政环境得以改善;其四,有了香港国安法,爱国爱港旗帜高高飘扬,社会正气充分彰显;其五,有了香港国安法,反中乱港分子的嚣张气焰受到沉重打击,香港重拾法治尊严;其六,有了香港国安法,香港经济金融继续坚挺,「唱衰」香港的谎言不攻自破;其七,有了香港国安法,香港社会对「一国两制」信心倍增,认识更趋全面准确。

 

这些成效的展现,证明香港国安法已初步、权威、有机地融入香港法律体系,成为「一国两制」范畴贯彻中央全面管治权、保障「爱国者治港」以及坚决防范和打击本土极端势力和外部干预势力的的法律利器。香港国安法实现了若干重要的制度性突破和进展:

 

其一,宪制秩序的结构性拓展,在香港基本法确立的日常自治型法治与国家紧急状态法治之间加入了屏障性、保护性的国家安全法治,使香港法律体系更加具有层次性和抗压能力,从结构与功能上深化了「一国两制」的立法理性。

 

其二,设立了国家驻港国安公署并赋予特别管辖权和对香港执法机构的监督指导权,实现了国家常规管治权力在香港的合法落地,其所承担的多项法定职能可有效贯彻落实香港国安法并监督支持特区依法行动。

 

其三,对香港司法制度的合理调节与衔接,包括指定国安法官制度、驻港国安公署专属管辖制度、国安警察权的强化机制、审慎保释制度、陪审团程序豁免制度等等,推动香港法治与司法体系准确理解和适用香港国安法,促进香港国安法与香港普通法的有机结合。

 

其四,香港国安法设定了保护管辖制度,可以在香港之外针对非香港人的危害国家安全的犯罪行为进行管辖,同时还有专门的「勾结外国或境外势力危害国家安全」的罪名条款,有力斩断外部干预势力对香港的渗透控制以及港版「颜色革命」的外部支持网络。

 

二、典范司法:「唐英杰案」的国安判例法意义

 

香港是实行普通法的特别行政区,国安法的规范实施离不开法院的司法判例。根据夏宝龙主任在7月16日讲话中的引述,截至2021年6月底,特别行政区执法机构先后拘捕涉嫌违反香港国安法的反中乱港头面人物和骨干分子117人、检控64人。整体检控人数虽然不算多,但具有典型性和代表性,其中包括:去年7月1日以身试法的唐英杰,其案件被列为香港国安法第一案;黎智英集团案,其中的国安法保释条款之争已折射司法斗争之激烈,而后续的实体判决更会激起法律和非法律层面的激烈交锋;非法初选案,涉嫌煽动颠覆国家政权,涉案人数高达47人,覆盖香港反对派诸多组织和头面人物;其他一些涉嫌触犯国安法的犯罪行为,包括警方通缉中的有关嫌疑人及其案件。驻港国安公署至今未有直接管辖案件,但对国安法的全面准确实施提供了非常关键的支持,也不能排除未来根据国安法实施需要和法律管辖标准而直接办理案件。中央直接管辖的悬案与悬剑,是国安法整体威慑效力及香港本地执法机构与法官办案监督性压力的重要来源。

 

香港国安法举世瞩目,执法机构和法官总体上秉持专业标准,审慎办案,要办成法治铁案,形成严密有力的国安判例法体系。「唐英杰案」作为香港国安法第一案,案情虽不复杂,但牵涉到国安判例法的首次公信力以及国安法上若干关键条款的解释和适用,以及对最为关键的「光复香港,时代革命」的法律定性,故而在7月底判决颁布后引起高度关注,成为典型案例。

 

「唐英杰案」在事发一年之后成判,所涉两项罪名即煽动分裂国家罪和恐怖活动罪均成立,法官分别判刑6.5年和8年,部分刑期同期执行,确定总和刑期为9年。就已有判决而言,其法治规范与教育意义已可适当加以评判,香港社会亦可从中见证香港国安司法正义及法治巩固的基本气候。

 

被告唐英杰在去年7月1日驾驶电单车并插有「光复香港,时代革命」的政治旗帜,在公众聚集的场合公然展示并暴力冲撞警察,导致警察受伤及现场公众被吸引关注,造成煽动分裂国家的实际法律后果。尽管案情简单,但整个司法过程前后持续一年多,非常严谨,注重扎实的证据、精准的法律解释与公正的量刑裁断。该案中间经过保释争议等相关环节,所涉国安法制度解释与本地化的工作一个都不少。事情既清,法律越辩越明,香港司法以此案之正当程序和稳妥判决,彰显香港的国安司法正义,表明香港法院有能力公正有效地实施香港国安法,维持司法独立和法治的高标准。高院法官判定煽动分裂国家罪和恐怖活动罪成立,判处总体刑期9年,符合香港国安法的罪刑条文要求,体现了刑罚威慑性与公正性的结合,是经得起考验的第一起国安法判例。

 

在两罪之中,最受关注和具有一定法律争议性的是煽动分裂国家罪。被告唐英杰驾驶电单车冲撞警员,公开展示「光复香港,时代革命」的政治标语,具有煽动意图和煽动的实际效果,故法官判定罪成并在量刑上突出刑罚的威慑性。在7月1日以此行为展示政治立场和煽动性,其主观意图是可解释和可确定的。

 

法官整体司法处置的基本逻辑是将香港国安法条文纳入香港普通法体系之中,其裁判理由主要包括:

 

其一,案发时间的特殊政治敏感性和法律秩序的重要性,即7月1日是特区成立的纪念日,也是香港国安法实施的首日,以「港独」标语在公共聚集的场合进行展示并以恐怖行为方式吸引公众和媒体关注,具有直接和显著的政治挑衅性和煽动性,是对特区宪制秩序和国安法之法律权威性的否定与蔑视。

 

其二,「光复香港,时代革命」是「修例风波」中黑暴势力的主要运动口号,直接否定香港基本法及煽动香港从国家秩序中分离出去,其危害性与违法性质已经过「修例风波」本身的验证,香港国安法的立法原意亦包括对类似言行的严厉法律定性和惩治预期,法官正确理解和适用国安法有关条款,就法律专业性而言值得肯定。

 

其三,量刑上考虑到两罪各自的社会危害性与刑事违法性,确定了各自刑罚及综合确定的最终刑期(9年),具有法律威慑性的宣示和教育效果,也体现了对被告有关悔罪及具体行为情节的酌情考量。

 

该案判决必然成为香港国安司法的一个里程碑和富有法律意义的实践起点,其凸显的法治意义在于:

 

其一,全程展现了香港国安法在香港本地司法程序中的严格法治标准和正当程序,向香港社会与国际社会传递积极法治信号,破解对香港国安法的污名化与借国安法之名义制裁香港与中国的干预正当性。

 

其二,在有关国安法罪名的证据、保释、定罪、量刑、执行以及国安法条文解释与香港普通法司法方法之间的互动融合方面,形成了初步的标准化与流程化的司法经验,对今后其他国安法官裁判案件有指导意义和判例约束力。

 

其三,本案判决对香港社会具有法治教育意义,尤其是将「光复香港,时代革命」的政治标语在司法上认定为具有「港独」性质和煽动性,并据此定罪量刑,这对所谓的「公民抗命」、「违法达义」的激进社会运动传统及其法治破坏性是有力的规范批判,有助于引导香港社会尤其是青少年形成正确的法治观和正义观,为此建议将该案判决作为国安法治教育的典型案例加以收录、研究和分析。

 

其四,随着该案成判,香港国安法下的相关司法判例会逐步呈现,会出现一个香港国安法条文与香港普通法有机结合的「国安司法法理学」,香港国安法官也会借此机会更加准确理解、阐释和维护特区宪制秩序和国安法立法精神,从而在一定程度上矫正烈显伦大法官所批判的香港司法的「梦游症」,使香港司法成为「一国两制」宪制秩序与香港法治秩序的理性、自觉而坚强有力的守护者。

 

三、刺警案、校园民主与国安法治的校园化

 

2021年7月1日是中国共产党成立百年庆祝日,是特区政府成立纪念日,也是香港国安法实施一周年纪念日,但梁健辉「刺警案」及暴力行为发生后的自杀行为,无论如何都是当日的重大政治事件和法治事件,表明香港国安法的实施仍面临本地挑战因素,「孤狼式恐怖主义」的威胁不容忽视。比孤狼恐怖袭击更为恐怖的是,香港大学学生会评议会对暴徒行为的公然赞美和「感激」,甚至以集体决议形式挑战国安法,煽动进一步的暴力恐怖主义。香港大学校方实时采取了针对学生会的系列制裁措施,国安处则启动了项目调查,于8月18日以香港国安法第27条之煽动暴力恐怖主义的罪名拘捕学生会骨干,从而揭开了香港国安法整治校园民主、促进国安法治教育并塑造正确正义观与法治观的序幕。

 

香港大学学生会评议会的「感激牺牲」声明简直是要为行凶者「封圣」,将其作为「义士」和「烈士」对待。这些来自香港本土的所谓「天之骄子」完全颠覆了正常的法治信仰和正义观念,激进宣扬一种「勇武黑暴」的泄愤和恐怖行为模式,其共享的极端政治理念显然可追溯至所谓的「光复香港,时代革命」。他们的无知和激进行为严重侮辱了汉语中的「牺牲」、「革命」等带有神圣意涵和道德高尚情操的字眼,一再彰显和放大他们对「一国两制」、宪法、基本法与国安法的颠覆对抗意图及行为冲动。他们怎么可能以及有何资格代表香港的未来?看看他们集体动议中的核心措辞,触目惊心,甚至达到了「无耻」之境地:「评议会对梁健辉逝世深表悲痛,向他的家人和朋友表示同情和慰问;感激他对香港的牺牲。」这一动议即刻受到香港大学校方、香港特区教育局和保安局以及香港社会各界的严厉谴责。社会的主流力量对学生声明背弃法治、颠倒正义及危害社会的恶劣性质与后果予以严正揭露,并呼吁社会警醒,与之切割。迫于压力,香港大学学生会撤回动议,其干事会全体辞职。请记住评议会动议的投票结果:30票赞成,0票反对,2票弃权。这是香港校园民主和香港教育历史上最严重的污点。

 

那么,这些香港本土的所谓精英学生是谁教出来的呢?不和暴力割席,不以违法为耻,公然宣扬「违法达义」,这种来自香港社会运动内部的不良基因,严重污染了香港民主运动及其伦理本质。这一政治道德败坏的起点,即为「占中」之前的「公民抗命」(civil disobedience)理论之误引滥用。进一步追究下去,就是香港教育系统的整体性失职与失败,而长期充当反中乱港角色、偏离专业范畴而一味政治化、误导毒害香港青少年的「教协」需要为这些走上不归路及是非颠倒的学生行为承担不可推卸的责任。

 

香港「教协」解散了,这是一个事件。香港变乱之源固然可以多层面、多路径梳理,但教育这一源头性领域实在是至关重要的。「一国两制」下的香港教育,其根本目标应当落实于培养认同国家、爱护香港(爱国爱港)的合格公民,但以香港「教协」数十年的作为来看,严重偏离教育主责,过度追求「教育政治化」,蛊惑煽动黑暴之乱。香港法律制裁的是其违法的政治行为,如今「教协」终于解散,香港教育的「爱国者治教」正式拉开帷幕。

 

香港「教协」的解散,是其迫于法律和社会强大压力下不得已的选择:其一,在香港教育局宣布停止一切工作关系后,「教协」的政策和福利功能基本「归零」,不再具有领导、管理和服务教育行业的基础性能力,其继续存在丧失政策价值和组织目的;其二,「教协」在危机应对中表现出很强的「求生欲」,试图转回教育服务的专业范畴并宣布退出煽动性的外部「国际教育组织」,但并未取得特区政府和香港社会的谅解与接受,中间转型方案失败;其三,「教协」组织庞大,人员众多,遣散环节及牵涉利益复杂多样,主动解散是一种策略性止损,可依法展开清理遣散程序,比遭受取缔要好,也容易赢得一定的社会同情;其四,「教协」既往行为涉及多重违法,既涉及本地法上的洗钱、煽动、非法集结等刑事犯罪,也涉嫌触犯国安法,警方已有调查意愿和迹象,主动解散可在一定程度上推卸责任,保护个人,但从法理而言并不取消个人所负法律责任;其五,国际路线的支援力量难以进场,无法提供有效的政治支持和具体资源帮助,使得「教协」的本地化存在面临极端困难。以上种种处境及「教协」解散之最终决定,是多方合力作用的结果,首要因素是香港国安法的强大威慑和具体压力,其次是香港特区政府整治教育的空前决心和果敢行动,再次是香港社会对「教协」危害性的清醒认知和执法支持。是中央、香港特区政府与香港社会的一致共识及行动,推动了教育整治的结构性突破,扫清了「教协」的阻碍性角色和破坏力。

 

总之,刺警案暴露出香港社会存在的「孤狼式恐怖主义」的土壤,执法机构需要严正执法,将国安法制度效力更充分展现,同时对校园民主的依法规管以及教育领域的系统整治也刻不容缓。教育是基础和源头,具体违法是流动和结果,香港国安法有强大的覆盖效应针对源流的全过程进行规范治理。

 

四、香港新秩序:有待深化的治理课题与未来

 

 

 

2021年8月9日,香港公务员事务局在特区政府总部举办2021年第二场「认识宪制秩序、维护国家安全」系列讲座,主题为「『一国两制』与基本法的实践」

 

冰冻三尺,非一日之寒。2019年「修例风波」暴露了「一国两制」制度范畴与社会基础层面的全部最为重要的病理、病症和危害性,是一种体系「癌变」,在触目惊心的同时也为中央实施精准治理提供了准确的对象和路径。从香港国安法到新选举法,中央治港的「组合拳」正有序展开。

 

以「爱国者治港」为根本原则和制度灵魂,以国安法和新选举法为主要抓手,以国安法条件下香港主要治理领域的检讨和改良为深化方向,一种立足全面管治权与「一国两制」制度体系的香港新秩序正在形成,可构成「一国两制」下半场的制度「2.0版」。对这一宏观而深刻的制度巨变,我以两本前后相续的学术著作《抗命歧途》(2020)和《香港新秩序》(2021)作出了系统、完整及富有分析性和学理内涵的考察与论证。新的香港,需要一种融入国家意志和时代精神的新的政治科学。香港新秩序,不仅仅是「新宪制秩序」,而是香港法治与社会生态的系统性改良与演化,是包括宪制在内的香港治理体系的真正的规范化与理性化,也是「爱国者治港」社会政治基础与观念共识的实质性深化和巩固。

 

当然香港还有一些自己的剩余课题。我们讲香港新秩序,它绝对不仅仅是国安和民主两个大面上的,当然这是最重要的组合拳的两手。香港新秩序还有一些细致的课题,要去深刻地研究配套,使得「爱国者治港」的社会政治基础能够得到真正的优化和巩固。我认为,香港新秩序的系统生成还需要认真研究和解决以下「十大问题」。

 

第一是司法改革与香港普通法回归经验常识。香港普通法像烈显伦讲的要结束梦游状态回到香港的大地,回到对所在宪制秩序的尊重和维护。

 

第二是教育改革和认同的塑造。从香港大学学生会对刺警案的集体决议可以看出,香港教育是系统性出了问题,必须要系统性改革。

 

第三是传媒改革与网络监管。尤其是在苹果系还很嚣张的一些年份,能够感受到香港由原来的新闻专业主义走向新闻民粹主义。现在引入了改革,不是为了打压香港新闻自由,而是要重建香港的新闻专业主义。新闻应该成为民众与政府之间沟通的信息桥梁,使香港民主的生活经由传媒的介入和监督,能够有效、有意义地指向真实的问题,并且引导问题的解决。

 

第四是建制派公务员与贤能爱国者。贤能政治实际上是中国古典政治的主线,无论是以前的推举制,还是科举制,都是尊崇贤能的。钱穆先生的《中国历代政治得失》,还有贝淡宁先生《贤能政治》的书中都有学理性的梳理。

 

第五是校园民主。香港校园民主是香港民主运动的重要组成部分。我见证过香港大学学生会的学生领袖是怎样「叱咤风云」的,是怎么样围堵殴打校委会成员的,那些事件确实让我为之一惊。他们的校园民主不是那么单纯:其一,他们缺乏纪律的自律;其二,他们缺乏对法治的尊重;其三,他们受到外部势力的蛊惑和渗透。

 

第六是新BNO移民代表权利的管理与限制。这些新BNO要移民,按照「5+1」的程序是可以入籍英国的。入籍英国之后,他们在香港的居留权、选举权和福利权必须要作出处理,以便保证香港的国家安全和选举安全。否则几十万上百万的英国公民,还拿着香港的永久居民资格在香港投出一些反对「一国两制」的票,这是不能允许的。当然细致的改革还需要去做研究。

 

第七是融入大湾区的政策配套。目前来看的话,由于「修例风波」和新冠疫情,耽误了两三年,香港在大湾区建设改革方面已经节奏迟缓,没有及时跟上。融入大湾区的政策配套要加速,当然也需要在新选举制度之下,一批新的、进取型的官员能够担当责任。

 

第八是住房正义与本地平等化。住房正义的问题确实是香港社会的一个核心问题,无恒产者无恒心,这是必须要解决的问题。国务院副总理韩正也专门提到,党中央是关心香港人民能不能住上房子的。

 

第九是反制裁与国际地位的巩固。美国在香港平台上的挫败会引起其不断地用制裁以及破坏的手段来打击香港,并且会根据中美关系的波动周期,有时候缓一点,有时候严厉一点,但一定是保持一个常规打击的态势。美国已经制定了《香港人权与民主法案》和《香港自治法案》,不可能撤销或无所作为,美国对香港事务的基于国内法的长臂管辖和非法干预不会停止。所以国家的《反外国制裁法》有必要列入基本法附件三,特区政府有必要和中央政府一起行动来反制美国的制裁。

 

第十就是对中国共产党的领导的认知和在地化问题。这是敏感问题,经过今年的建党百年的纪念活动,经过主动提出讨论,这个问题开始脱敏化。在「一国两制」的「一国」的部分,国家的领导性力量就是中国共产党,这是写在宪法里的,没有什么必要遮遮掩掩的。但如果具体实现香港的在地化,还需要研究和探讨,需要根据「一国两制」作出变通和智慧的安排。

 

(本文系中央高校基本科研业务费资助项目「一国两制、涉外法治与中国法律体系的扩展」(北航课题编号:YWF-21-BJ-W-205)的阶段性成果)

 

责任编辑:近复