【田飞龙】脱欧公投的裸奔姿势与错失及对港台治理的启示

栏目:快评热议
发布时间:2016-06-28 10:10:00
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田飞龙

作者简介:田飞龙,男,西历一九八三年生,江苏涟水人,北京大学法学博士。现任北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院副教授。著有《中国宪制转型的政治宪法原理》《现代中国的法治之路》(合著)《香港政改观察》,译有《联邦制导论》《人的权利》《理性时代》(合译)《分裂的法院》《宪法为何重要》《卢梭立宪学文选》(编译)等法政作品。


原标题:脱欧公投的裸奔姿势与错失

作者:田飞龙

来源:作者授权儒家网发表,原载大公网

时间:西历2016年6月28日


卡梅伦任内公投连连,让人感慨英伦之代议民主的保守政治风范是否依然存在以及英吉利海峡还是否具有政治传统的界分意义。前有2014年的苏格兰独立公投,有惊无险,国家得以保全。但胃口既张,闸门洞开,分离隐患难说终结。后有2016年的脱欧公投,大众泄愤,精英失范,举国震盪,遗祸难测。公投在英国政治中的兴起,是英国自身代议政治传统与保守主义宪制的一次变异,是民主全球化的系统性震盪在英国的回响。公投导致脱欧派微弱取胜,英国开启脱欧法律进程,但国内政治更加分裂,分离之祸潜伏发作,国家前途未卜。


公投顺利完成,但结果出乎绝大部分精英的预测和判断。


公投作为直接民主形式,往往被用来解决最为重大的宪制问题,如分离问题或脱欧这样的国际体系归属问题,有时也用于制宪或立法,甚至在瑞士还被日常化地运用于决定具体福利措施。但即便发达民主国家对公投亦採取审慎态度,以公投法设定专门的程式和标准,将公投纳入理性的宪制性程式控制之下,既尊重和诉诸民意,又给出检验和挖掘真实民意及公益的商谈性安排。当然,公投具有人民直接出场的理论美感、政治正当性优势和力量暗示,初涉公投的国家往往欣欣然其极致的民主正当性,缺乏审慎的法制建构作为塑造和引导民意表达的必要基础。


裸奔公投的法治缺失


公投法的理性建构是一个逐步展开的过程,甚至是否採行公投也是一个严格的宪法问题。以分离主题下的加拿大魁北克、西班牙加泰罗尼亚和英国苏格兰为例。1995年,魁北克独立公投支持率高达49.4%,举国震惊,加拿大联邦紧急启动修法程式提高公投门槛,加固宪制壁垒:公投通过率由1/2提高到2/3;公投结果不作为直接生效的结果,而需要提交加拿大联邦联席会议审议表决,再设置一个2/3门槛。加泰罗尼亚独立公投一直未能成行,原因是西班牙最高法院一直封杀地区公投的合宪性,从严解释西班牙宪法中的国家统一条款。苏格兰公投则缺乏审慎的后续商谈性安排,此次脱欧公投亦然,导致覆水难收,回天无力。


英式公投尽管也有事先制定的公投法案作为法律基础,但缺乏对公投结果的有效的限制和引导。此次脱欧公投之后,立即有英国媒体及分析人士指出,公投法未能订立审慎规则来约束公投,导致缺乏权威有效的宪制机构和程式来实施补救。比如,若公投法事先订明2/3才可通过,或引入议会覆核程式,或可迴旋自如。当然,这是英国政治的一次精神劫难,是对公投式直接民主的迷思,但也构成了一次机遇,逼迫英国政治家重新思考英国政治传统及追加完成对公投法制的完备建构。


两种民主的隔空对话


脱欧公投通过后,除了脱欧派意志满满准备政治接盘外,留欧派的忧伤和愤怒不断上升,苏格兰和北爱尔兰更是祭出分离公投作为报復性措施。全世界都在瞩目英国,精英人士不分界别普遍忧伤,总感觉公投民主哪里错了,总感觉英国政治出现了病变,总感觉需要检讨民主理论和公投民主制度,甚至有将公投与民粹主义相联繫的。


有趣的是,公投是英国人民的行为,但最先承担责任的是首相卡梅伦。这里出现了两种民主的隔空对话:公投民主和代议民主。卡梅伦是代议民主的产物,本应对议会负责,对产生他的多数党负责,但他却越过议会机制直接对人民负责,而人民并未直接选举过他。当然,作为脱欧公投的始作俑者,他以辞职方式承担总体政治责任并不是不可以。而且,议会在制定公投法案时审议理性未充分发挥,导致公投失控,无法补救,作为议会多数党领袖和内阁首辅,承担政治责任也可理解。问题是,为什么是由公投式的直接民主来决定?


直接民主是民主原型,但不是最佳适用型。直接民主在古典城邦时代有过制度实践,但未能护佑城邦共和国的自由和繁荣,反而经常遭遇僭主制和寡头制的颠覆,而其自身的理念亦曾在两千年间默默无闻。民主重出江湖,乃是近世启蒙世界观对个体自主性与理性充分证成乃至于追捧的产物。英美路线是以英国长期的代议制传统和美国联邦党人的“麦迪逊民主”为代表的,突出精英的代表性和审议理性,反对大众的直接参与。


代议民主优于直接民主本是现代政治最基本的共识与实践理性,但却逐步受到直接民主的侵蚀,其原因主要在于:第一,精英责任的衰退,政治家迴避决断,献媚大众,取悦民意,丧失了柏克所谓的代表的独立判断力,颠覆了代表在理性上的自主责任;第二,普选、大众参政及互联网技术的发展,为直接民主恢復了理念生机与实践活力;第三,隐秘的政治责任转移策略,即政治家通过将决策责任转移给不可问责的大众来卸载自身责任,并可以挟民意实施政治威胁和要价,将民意工具化,只是这种精英化操作未必每次都奏效,卡梅伦此次就马失前蹄。


尽管如此,直接民主的“理性赤字”仍然是显著的:其一,人民的无定形和民意的不确定性,导致公投结果难以获得理性上的确定性理由和证成依据;其二,结果的不可问责性和不可补救性,导致投票者的集体不负责任。此次脱欧公投,英国代议民主机制完全失声,直接民主高调出场,国运、美德、智慧、审慎与共识顿时陷入民主漩涡之中无法辨识和确定。经过此番巅峰体验,英国政治家和英国社会当重回代议民主正轨承担起各自责任。


港台治理不足模仿


苏格兰公投之后,尚有人拍手称快,认为是英国民主的进步与闪光。此次脱欧公投,称颂者极少,而其民粹化和非理性的面向逐步得到精英与大众的一致共识。经歷此次严重震盪,公投很可能在英国政治中面临道德破产的窘境。如此,则对公投在全世界的道德正当性及其制度优势将是当头一棒。而在联邦层面严格排除公投的美国,其治理效果要远好于那些採纳公投制度的国家。因此,震盪过后,即便英国不取消公投,亦会在议题和制度程式上十分审慎地加以处理,订立严密的公投法制,并尽量用足代议民主制和普通法司法机制的既有空间。


中国的港台地区近年来面临分离公投的挑战,但此次脱欧公投正好给出反例,引其反思自律。台湾有公投法,但其立法设计相对理性,对激进的“台独”公投和分离运动有一定的宪制性约束,但民进党全面执政后可能全力修改公投法,降低门槛,为“台独”公投打开制度大门。然而,“台独”公投成功之日,其公投行为正好符合大陆《反分裂国家法》的适用条件,两岸和平完全断绝,武统条款即被启动。公投是台湾民主化之后的民主利器,但也是激进冲动和招惹战祸的潘多拉之盒。英国公投脱欧不会引发战争,因为英国是独立主权国家,但台湾公投脱离中国属于叛乱行为,战争难以避免。因此,民进党若是负责任的民选执政党,就应当限制对公投法的滥用,以精英民主政治承担两岸关系和平发展的宪制性责任。


香港没有公投法,但社会运动正在创设某种公投形式。比如“五区公投”“佔中公投”等。这类公投并非法定公投,而是政治请愿和民意调查。还有更激进的公投性议题,比如“2047全民制宪”“香港独立建国”等。香港社运的公投冲动显著地受到台湾及西方世界公投理念与实践的直接影响。面对香港社运的公投诉求,内地涉港研究群体及香港社会也曾出现过是否要“公投法制化”的讨论,但总体上认为香港不适合引入公投法,原因是香港属于“一国两制”与基本法下的地方行政特区,有完备的法治体系和成熟的公民社会,包括政改亦有章可循,无需引入公投来进行重大决策或制度创制。


事实上,优良治理并不依赖于公投,而依赖于代议民主、行政中立和司法独立,依赖于公权力的公开性和可问责性,依赖于精英的审议理性和美德责任。无公投法的国家或地区不必引入公投法,而需要聚焦治理体系的真正要害部位进行诊疗重构。有公投法的国家或地区则需要审慎建构其公投法制,避免脱欧式的裸奔公投,加固宪制壁垒和后续审议确认程式,戒备民主的民粹化。


总之,英国脱欧公投代价高昂,民主理念畸变,实体后果难测,给英国自身和全世界都上了一堂生动的民主政治课,而惟其发生于代议民主最为成熟的英国,才更有理念和制度反思的典范意义。我们更关心的是:其一,卡梅伦之后的英国民主政治如何迴旋重建以便继续给世界以正确的制度信心?其二,顶礼膜拜公投的国家或地区如何重新审视民主原理与精英责任,开启自查自纠的理性进程?


  (作者是深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员,法学博士)