【吴钩】在宋代,每一个公民都有权利提出立法动议

栏目:快评热议
发布时间:2014-12-11 21:27:26
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吴钩

作者简介:吴钩,男,西历一九七五年生,广东汕尾人。历史研究者,认同儒家宪政主义。著有《隐权力:中国历史弈局的幕后推力》(云南人民出版社,2010年),《隐权力2:中国传统社会的运行游戏》(复旦大学出版社,2011年),《重新发现宋朝》(九州出版社2014年),《中国的自由传统》(复旦大学出版社2014年),《宋:现代的拂晓时辰》(广西师范大学出版社2015年)。

 

 

在宋代,每一个公民都有权利提出立法动议

作者:吴钩

来源:新浪微博

时间:甲午年十月十六

           西历2014年12月7日 


 

宋朝极重法治,立法频繁。中国古代还没有出现一个诸如议会那样的民选立法机构,不过宋朝有专门负责修订、汇编法律的机关,叫做“详定编敕所”(又称“修敕局”、“编修敕令所”、“详定重修敕令所”)。编敕所由提举、同提举、详定官、删定官及若干文吏组成,在编敕过程中,每个立法官都可以对草案提出意见,但提举与详定官拥有对法律草案定稿的权力。所有的敕条均以皇帝的名义颁行天下,但修敕的实际权力毫无疑问掌握在通晓法学的士大夫手里。我们以为皇帝“出口成敕”,说出来的话就能成为法律,其实当然不是这么回事儿。

 

我们这里要讨论的是,宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中?

 

答案是,有的。也许您想不到,宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为,“自来先置局(修敕局),然后许众人建言,而删定须待众人议论。”(《宋会要辑稿•刑法》)这里的“众人”,包括朝中百官,也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕,也不是由士大夫闭门造车,而是要经过“众人”的充分辩论,择其善者而从之。“自来”二字,则表明立法须走“众人议论”之程序乃是宋代一直实行的惯例。

 

那么平民如何参与立法呢?主要有三个途径:首先,任何人在任何时间都可以向州政府投状,以书面形式提出立法的建议,再由州政府将意见书“缴申中书”,上报中央。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时,即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳之人,“量事酬赏,或随材录用”(《宋会要辑稿•刑法》)。在这种激励下,我相信宋代的民间一定产生了一批“立法爱好者”,叶适所说的“极一世之人志虑之所周浃,忽得一智,自以为甚奇,而法固已备之矣”,我觉得便是那类“立法爱好者”。

 

其次,修敕局启动立法程序之后,朝廷会利用遍布各州县的粉壁,出榜公告天下,征集立法建议。如南宋建炎四年(1130),朝廷决定修敕,便命令各州县政府“出榜晓示”,征求意见,“诸色人等陈言编敕利害”,均可到州县衙门投书,州县政府收集后用“急脚递”(宋代的加急快递系统)送达京师进奏院,再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者,“即保明申朝廷,乞与推恩”(《宋会要辑稿•刑法》)。神宗朝修订《熙宁编敕》,也是“诏中外集议,择其可采者用之,有未便于事理而应改者,上之尚书省议奏”。《熙宁编敕》修订了十年,到元丰年间,才汇编成书,颁行天下(《文献通考•刑制》)。

 

真宗朝时修订茶法,时任三司使(相当于国家发改委主任)的陈恕,还干脆邀请“茶商数十人,俾各条利害”。当时的争论很激烈,茶商提出的方案,是茶的商业利益尽归商人,商人“取利太深”;官方的方案是国家专营茶叶,利归官府,商人“灭裂无取”。最后陈恕采纳了折中的方案,“公私皆济”,换言之,即吸收了商人的意见(《东轩笔录》卷一二)。

 

立法草案制订出来了,还不能立即生效刊行,需要再向“在京刑法司、律学官吏”征求修改意见,因为“尚虑事理未尽”。这些法律专业人士的意见,“送提举详定官看详。如当改正,即改正刊印颁行”(《续资治通鉴长编》卷二四七)。

 

最后,法典经皇帝批准,颁布生效之后,如果民众发现其中的缺陷,还可以向朝廷奏陈立法得失,并建议修订。如宋哲宗元祐元年(1086),朝廷批准了详定编敕所提出的一项动议:“官吏民庶等,如见得见行条贯有未尽未便,合行更改,或别有利害未经条约者,并许陈述。”(《续资治通鉴长编》卷三七八)当时尽管没有立法议员,但如果一项立法受到的非议很多,是可以促使朝廷重新修法的。

 

宋朝这一制度化的“立法民主”机制,在中国历史上是独一无二的。我们从其他王朝中找不到类似的制度。

 

责任编辑:姚远